WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |

В. Мау

доктор экономических наук

С. Жаворонков

О. Фомичев

А. Шадрин

К. Яновский

(Институт экономики переходного периода)

Дерегулирование российской экономики: механизм воспроизводства избыточного регулирования и институциональная поддержка конкуренции на товарных рынках

Группы специальных интересов в России

Начало 90-х гг. ознаменовалось снятием ряда весьма болезненных для частной инициативы барьеров и создало минимально необходимые условия для существования легального предпринимательства. Отмена контроля над ценами, указ о свободе торговли, массовая приватизация, либерализация внешнеэкономической деятельности, частичная конвертация рубля привели к появлению предпринимательства как заметного общественного явления и социальной группы со своими интересами.

При этом долгое время сохранялась ситуация, при которой самыми эффективными инвестициями стали инвестиции в принятие правительственных решений1. Она существенно деформировала стимулы участников рынка, в особенности наиболее крупных, обладающих возможностями добиваться выгодных для себя или для своих деловых партнеров решений.

Отсутствие гарантий базовых прав, недостаточная четкость определения прав собственности (прежде всего вызванная вовлечением власти в управление собственностью и коммерческую деятельность), и наконец, политическая неопределенность вплоть до конца 1999 г. приводят к тому, что для осуществления любого сколько-нибудь долгосрочного проекта повышали спрос предпринимателей на индивидуальные гарантии властей и снижали его на универсальный правовой порядок. В таких условиях государственное регулирование становится формой присвоения административной ренты. Эта рента с начала 90-х гг. требовала оформления и «законной» формы вследствие конкуренции между различными центрами власти.

Гипертрофированная роль власти при принятии решений об инвестициях, массовый передел собственности, отсутствие крупных отечественных капиталов при незначительном числе иностранных инвесторов и ряд иных причин привели к усилению позиций тех предпринимателей, которые имели с властью «особые» отношения, или, по некоторым оценкам, к «сращиванию собственности и власти».

Политическая нестабильность обуславливалась мощью политических коалиций и связанных с ними групп специальных интересов, ориентирующихся либо на реставрацию системы государственного регулирования советского типа, либо на консервацию сложившихся отношений между властью и бизнесом.

Одним из следствий политической нестабильности стала частая смена предприятий, пользующихся индивидуальными льготами (Конторович, 2000). Смена президента привела к резкому ослаблению позиций одних предпринимателей и столь же резкому усилению позиций других.

Деформация стимулов и интересов, вероятно, была неизбежной. Однако она не была жесткой. Новая ситуация, приведшая к усилению власти за счет бизнеса, создала предпринимателям новые проблемы, но при этом «оздоровила» стимулы. Потеря ощущения вседозволенности, ограниченной только угрозой физического уничтожения со стороны конкурентов, новый страх перед усиливающимися репрессивными органами постепенно повышают спрос на правовой порядок со стороны крупного бизнеса2. Мелкий и средний бизнес, не имеющий возможности договариваться с властью на сколько-нибудь приемлемых и долгосрочных основаниях, проявляет такой спрос еще раньше (Клямкин, Тимофеев, «Теневая Россия» 2000; Timothy Frye, 2002).

Первым и пока единственным значимым результатом реформ государственного регулирования, проводимых администрацией и правительством нового президента (и представляемого общественности, как программа дебюрократизации экономики») стало принятие пакета из трех законов. Закон «О регистрации предприятий» ввел принцип «одного окна» при регистрации и существенно сократил издержки на регистрацию. Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (новая редакция), сокращает число лицензируемых видов деятельности. Наконец, закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» ввел формализацию некоторых видов контроля. Законы были подписаны президентом 8 августа 2001 г.

По предположению, высказанному профессором А.А. Аузаном3 (руководителем фонда «Общественный договор» и Конфедерации обществ защиты прав потребителей), исторически развертывание системы избыточного регулирования в ее современном виде связано с реакцией части государственного аппарата на взрывное развитие рынка, начиная со 2 января 1992 г., на его насыщение массой разнообразных и ранее недоступных потребителю продуктов при полном отсутствии у последнего каких-либо знаний и навыков ориентации в этой массе товаров. Все это породило естественное стремление срочно принять меры по смягчению проблемы информационной асимметрии, характерной на старте реформ не только для рынков классических товаров и услуг (медицина, технически сложные товары), но даже для рынков основных продовольственных товаров.

Проблема адаптации потребителя в начале 1992 г. действительно стояла. Однако к защите прав потребителя с тех пор имело отношение лишь одно решение государства: принятие 7 февраля 1992 г. закона «О защите прав потребителя»4, резко снизившего издержки по отстаиванию прав потребителя, включая судебную защиту. Новый институт стимулировал как коммерческую деятельность частных адвокатов, так и создание различных специализированных некоммерческих организаций, в том числе той самой, которую много лет успешно возглавляет А. Аузан. Почти все остальные меры властей имели принципиально другую направленность.

В связи с этим, обоснованным представляется иное объяснение феномена воспроизводства избыточного регулирования и происхождения этой проблемы.

Коалиции и группы, заинтересованные в расширении
государственного регулирования

В ходе радикальных экономических реформ в начале 1992 г. оказались ликвидированы или реорганизованы сотни бывших союзных и республиканских министерств и ведомств. Часть их сотрудников влилась в состав новых министерств (так работники Госплана оказались в Министерстве экономики и т.д.). Большинству же пришлось искать новую сферу применения своим силам.

Группы бывших чиновников и целые коллективы объявляли о создании «концернов», акционерных обществ. Они пытались использовать старые связи для сохранения различных форм контроля над ранее подведомственными предприятиями. Перед ними стоял выбор: добиться введения новых регуляций под собственным контролем либо потерять высокие доходы и социальный статус. Таким образом, на старте реформ власти и слабоструктурированное общество5 столкнулись с большим числом уже сложившихся групп,6 заинтересованных в регулировании. Неудивительно, что такому давлению нечего было противопоставить.

Речь могла идти о создании холдинговых структур (зачастую просто паразитировавших на медленно погибающих без притока внешних инвестиций предприятиях, как «Росстанкоинструмент). Но чаще, когда попытки сохранить почти прямой контроль наталкивались на энергичное сопротивление новых ведомств (того же Госкомимущества и Антимонопольного комитета), приходилось искать иные методы для самосохранения.

Одна из таких коалиций за новое регулирование естественным образом сформировалась на базе бывшей системы управления государственной «торговлей». Она включала в себя Министерство торговли, «торги» (структуры, руководящие государственными торговыми предприятиями на определенной территории) и собственно государственные магазины. Реальной функцией этой системы было распределение выделямых государством потребительских товаров. Прямой доступ работников государственной «торговли» к ограниченным и постоянно дефицитным при социализме потребительским товарам сделал эту систему основным механизмом конвертирования власти и влияния в наличные деньги и материальные блага.

С освобождением цен, введением указа о либерализации торговли, либерализацией импорта и обмена валюты система административного распределения товаров рухнула. Сохранявшие на тот момент еще значительные ресурсы, но быстро терявшие почву под ногами работники торговли оказались перед угрозой потери и статуса, и источника доходов. А потому не могли не составить сплоченной интересом экономического выживания агрессивной коалиции.

Сегодня ее влияние подорвано, что косвенно подтверждается ликвидацией соответствующего министерства и введения остатков этого органа на правах автономного департамента в структуру Министерства экономического развития и торговли. Однако весьма продолжительное сохранение в силе Постановления Правительства № 601, вступление в силу Постановления Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 22 августа 2000 г. № 617, а также пакет нормативных актов, связанных с принятием в 2000 г. закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов», демонстрируют сохранение определенного влияния этой группы интересов на принятие значимых для нее решений, достаточных для самосохранения (возможностей получения ренты).

Каждый успешный «проект» по регулированию и обеспечению рентных доходов от продажи бизнесу различных видов разрешений либо отчислений от доходов защищенного регулированием монополиста резко укрепляет как саму группу интересов, так и стимул других групп интересов пытаться повторить успех. Поскольку же перераспределяемые ресурсы весьма ограничены (ситуация и основные мотивы уже занявших позиции, обеспечивающие ренту, групп описываются моделью «стационарного бандита» М. Олсона, 2000), появляется стимул к закреплению успеха. Это можно сделать, только наращивая политическую мощь вплоть до завоевания власти.

Адекватного противодействия таким проектам и группам интересов со стороны общества и реформаторского правительства не наблюдалось. Более того, не имеющее стабильной и высокой поддержки в обществе (сопоставимой с уровнем Польши, Венгрии, Чехии, Эстонии), правительство реформаторов пыталось найти компромисс со всеми сколько-нибудь активными группами интересов. В результате ему так и не удалось приобрести новых союзников. Зато издержки от уступок сужали и без того недостаточную электоральную базу сторонников дерегулирования8.

Так, в 1995 г. для умиротворения аграрного лобби министром сельского хозяйства был назначен А. Назарчук, глава думского аграрного комитета, прославившейся фразой «страна должна кормить своих крестьян». Видимо, с этой целью он предлагал своей, и не только своей, фракции голосовать против бюджета, за отставку правительства, разъяснял механизмы, с помощью которых можно навредить правительству. Сразу же после того, как в результате выборов во вторую ГД аграрная партия не преодолела 5% барьер и потеряла самостоятельное от коммунистов значение, В. Черномырдин инициировал отставку А. Назарчука.

Укорененность групп специальных интересов внутри российской власти демонстрируется противоречивостью позиций различных ведомств исполнительной власти, а иногда даже различных департаментов одного ведомства. Это явление иногда называют «многоподъездностью». С позиций методологического индивидуализма неоинституциональной экономической теории такая ситуация представляется вполне предсказуемой. Действительно, каждый политик преследует личные интересы, государственных интересов как чего-то самостоятельного, неделимого не существует, не сложились мощные политические партии, действующие публично и способные обеспечивать лояльность своих членов. В такой ситуации различие индивидуальных и групповых интересов должно проявляться в работе любого из крупных ведомств (от Госкомитета или мэрии до администрации президента).

Отсутствие столь же острых проблем «многоподъездности» в наиболее успешных странах Центральной и Восточной Европы могут быть объяснены при сравнении базовых правовых и политических институтов. Более развитая и экономически независимая свободная пресса, которой, к тому же, приходится работать в более компактном и, уже в силу этого, более прозрачном обществе. Лучше структурированное общество порождает вызовы правительству не со стороны мощных экстремистских сил, грозящих уничтожением демократического режима, а со стороны квалифицированной и ответственной оппозиции – силы, способной взять власть после ближайших же выборов и ускорить эту процедуру, если правительство начнет фактически распадаться, в соответствии с коммерческими интересами министров. В такой ситуации правительство становится слишком неуютным местом, чтобы использовать его в качестве клуба привилегированных лоббистов, и его члены чаще максимизируют полезность, стараясь переизбраться большее число раз, а не пытаясь использовать заведомо краткосрочное пребывание во власти для решения материальных проблем на оставшуюся жизнь.

Потому наиболее сильным (базовым) стимулом вмешательства государственных органов в экономику является стремление подчинить своему контролю бизнес ради сохранения на возможно более длительный период всего комплекса благ, связанных с властью (включая мотив максимизации долгосрочной ренты9).

Из тех, кто возглавлял российские регионы в первые годы реформ, сохранить свои позиции без прямого и жесткого подчинения себе сначала бизнеса, а затем и прессы удалось лишь двоим (М. Прусаку и К. Титову). Политические успехи мэра Москвы, Президента Татарстана, губернатора Орловской области, губернатора Санкт-Петербурга на фоне неудач первого мэра Санкт-Петербурга, первых губернаторов Владимирской и Смоленской областей, а также ряда других реформаторов демонстрируют рациональность выбора стратегии «направляемого предпринимательства» в условиях современной России.

В данной работе предпринята также попытка статистически проиллюстрировать стимулы к установлению административных барьеров на региональном уровне.

Региональный уровень выбран главным образом из соображения снижения издержек на сбор данных. По регионам существует, в отличие от местного уровня, достаточный объем сопоставимой информации. Кроме того, рассматриваемые регионы дают число наблюдений, пригодное для статистического анализа. Выбор регионального уровня не связан с оценкой роли регионального уровня в установлении избыточного регулирования. Напомним, что одним из выводов работы авторов в 2001 г10.

Региональные проблемы избыточного регулирования
– статистический анализ

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.