WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 23 | 24 || 26 | 27 |   ...   | 44 |

В германской административно-правовой теориии законодательстве сформулировано понятие органа управления, правомочного наиздание актов управления. Оно содержится в п. 1 ст. 84, пп. 1-4 ст. 85, п. Зет.87 Конституции ФРГ, ст. 978 Германского гражданского уложения. Согласнозаконодательству ФРГ органом управления признается всякое учреждение"публичного управления", наделенное соответствующими правомочиями. Органыуправления в ФРГ принято именовать "учреждениями", "службами", учреждениями"публичного права".

Для признания в качестве органа управления,полномочного на издание актов управления, учреждение должно обладать рядомпризнаков. Такими признаками являются деятельность в качестве органа,снабженного государством властными функциями и обладающего необходимыми дляфункционирования элементами (чиновниками, служащими, необходимой материальнойбазой и пр.), а также организационная самостоятельность учреждения. Далее,учреждение должно занимать определенное место в системе органов управления ииметь внутренний устав, изданный в установленном порядке. Отсутствие хотя быодного из указанных признаков лишает учреждение качества органа управления,управомоченного на издание юридических актов.

В административно-правовой литературе. ФРГустановление ответственности органов управления и государства за свои действия(действия должностных лиц публичных учреждений) связывается с фактомосуществления ими публичных, властных функций (hocheitliche Verwaltung). Этомуучреждению, по мнению западногерманских административистов, противостоитадминистрация, лишенная властных, публичных функций (nicht hocheitlicheVerwaltung). За действия таких учреждений государство не может нестиответственность. Немецкий юрист И. Юнг, характеризуя государственнуюадминистрацию, лишенную властных полномочий, отмечал, в частности, что она"проявляется там, где управление выступает в роли субъекта частного права", т.е. в роли "фискального управления". Органы администрации могут выступать в этойроли в гражданском обороте при приобретении имущества, как собственник,конкурирующий с частной фирмой, при распоряжении имуществом от именигосударства и т. п. Отличительный признак органа управления, выполняющего"публичные функции", состоит в том, что он выполняет их "как свою основнуюобязанность". В противном случае правовой статус органа администрацииприравнивается к статусу субъекта гражданского права, за юридические действиякоторого государство ответственности не несет.

Органы местного самоуправления и некоторыедругие негосударственные учреждения (например, университеты), издавая актуправления, используют предоставленное им право так называемой автономии, наосновании которого они могут устанавливать нормы, носящиеадминистративно-правовой, т. е. обязательный характер. Такое право обычноосновывается на уставах, статутах, автономных положениях, изданныхгосударством, которые предоставляют или допускают возможность принятия даннымиучреждениями юридических актов.

Деятельность всех органов управленияподразделяется на два вида: фактическую и юридическую. Под фактическойдеятельностью понимают такую, которая не регламентируется правовыми нормами икоторая прямо не вызывает правовых последствий. Юридическая деятельностьявляется формой обнаружения государственной воли в границах закона в целяхвыполнения обязанностей публично-правового характера.

Не являются управленческими действия такие,которые имеют в виду не правовое регулирование, а только констатацию факта.Например, не является актом управления акт о расследовании авиационнойкатастрофы. Не являются актами управления решения судебных органов, включаярешения судов административной юстиции, вынесенные по конкретным делам. Такиерешения признаются судебными актами, лишь констатирующими факт.

В юридической литературе ФРГ принятовыделять процесс издания акта, т.е. совершения административного действияорганом, как самостоятельный процесс, предшествующий вступлению акта в силу.Процесс издания акта - это процесс формирования воли органа управления,выступающего от лица государства. Он складывается из выяснения повода дляиздания (т. е. повода для совершения действия), установления компетенцииоргана, издающего акт, и, наконец, опубликования акта со вступлением его всилу.

Так, поводом для издания акта (т. е.совершения органом действия) может служить жалоба заинтересованного физическогоили юридического лица, событие или факт, вызывающий необходимость нормативногоурегулирования отношений. Компетентность органов управления на издание актаосновывается на разрешении, предоставляемом законом или актом вышестоящегооргана издать акт по конкретному вопросу (так называемый "мандат" на изданиеили делегирование органу управления права на издание актов для регулированиякаких-либо отношений).

Для регулирования порядка издания актовуправления и возможности отличить эту форму юридической деятельности от иной вФРГ приняты специальные нормативные акты. 25 мая 1976 г. был издан Закон обадминистративной процедуре, неоднократно дополнявшийся. В этом Законеопределяются формы издаваемых органами управления актов, способы ихопубликования и обеспечения действия, условия их действительности, способыисправления ошибок административного производства, порядок изъятияадминистративного акта с допущенными ошибками и введения в действиеисправленного акта.

По действующим правилам акт управления можетбыть издан как в письменной, так и в устной форме или "каким-либо другимспособом". Устному акту должна быть придана письменная форма, если он носитуправомочивающий характер и этого требует заинтересованное лицо. Акт, изданныйв письменной форме, должен обладать признаками, позволяющими установитьучреждение, а также имя руководителя, его заместителя или лица, уполномоченногозаверять этот акт.

Принятый в установленной форме акт длявступления в силу должен быть опубликован и вне учреждения, его издавшего.Предусматривается также "гарантийный" срок, в течение которого с актом могутпознакомиться те, кому он адресован. Этот срок исчисляется с моментаопубликования акта до вступления его в силу. Все акты правительства федерации,например, должны публиковаться в правительственном вестнике или собраниизаконов федерации. Правительственные распоряжения могут вступать в силу толькоспустя 14 дней после их опубликования, если иное не предусмотрено законом. Позаконодательству ФРГ для вступления в силу актов, изданных федеральнымиорганами, необходима их публикация в установленном порядке и доставка натерриторию их действия.

До опубликования акта в официальном изданииего текст считается проектом, не порождающим правовых последствий. В томслучае, если акт не имеет письменной формы и издан как устное предписание, онвступает в силу с момента его издания.

Более широкой является проблема доступаграждан к информации об изданных актах, т. е. информационной деятельностиорганов администрации. Германское право декларирует возможность для всехчастных лиц получать информацию у любого учреждения о всех имеющихся у негоматериалах, включая и акты управления индивидуального значения, не публикуемыеобычно в официальных изданиях. /

§ 4. Контроль засоблюдением законности в государственном управлении

Основополагающим принципом публичногоуправления в ФРГ является принцип законности этого управления. Принципзаконности публичного управления, как подчеркивал Франц Майер, представляетсобой выражение принципа разделения властей. Согласно этому принципузаконодательная власть устанавливает подчиненность управления закону и требуетобоснованности законом действий публичного управления. Принцип законности (илиправомерности) управления означает, что любое мероприятие публичногоуправления, затрагивающее чьи-либо интересы, в том числе и интересы третьихлиц, должно соответствовать существующей системе права, т. е. быть правомернымв материальном смысле и применительно к конституционному строю. Согласнонемецкой юридической доктрине всякая деятельность публичного управления ни посвоим практическим последствиям, ни каким-либо иным образом не можетпротиворечить существующему правопорядку. Таким образом, по мнению немецкихюристов, отдельный индивид защищен от произвола публичной власти.Предполагается, что любой гражданин всегда может заранее знать (или узнать), вкаком случае и в какой степени публичная власть может вторгнуться в сферу егоправа и какой характер (позитивный или негативный) примет такое вторжение. Воизбежание негативных последствий публичная администрация всякий раз, когда речьидет о юридически существенном вмешательстве, должна обосновывать свои действиянормой права. Конституционный принцип законности, в соответствии с которымобязываются действовать органы администрации ФРГ, сформулирован в абз. 3 ст. 20Основного закона ФРГ. Кроме того, для его применения следует руководствоватьсяабз. 1 ст. 80, абз. 1 и 19 ст. 28.

Системой органов судебной власти, на которуюложится обеспечение законности в деятельности публичной администрации, являютсясуды административной юстиции ФРГ. Организация этих судов трехступенчатая.Высшим органом административной юстиции ФРГ является Федеральныйадминистративный суд. Суды первой и второй инстанций находятся в компетенцииземель. Низовой, первичной инстанцией по рассмотрению административных споровявляется административный суд, судом второй инстанции является Высшийадминистративный суд (земельный), который в некоторых землях по традицииназывается административной судебной палатой. Каждая земля имеет только одинсуд второй инстанции, однако в некоторых случаях две земли объединяются исоздают совместный суд второй инстанции, как, например, земли Шлезвиг-Гольштейни Нижняя Саксония.

Федеральный административный суд выступает восновном в качестве кассационной инстанции и лишь изредка - в качестве первой(в основном при рассмотрении дел, имеющих принципиальное значение). Основнаямасса дел рассматривается судами второй инстанции, т. е. земельными судамиадминистративной юстиции. При этом надо иметь в виду наличие в странеспециализированных судов административной юстиции. Например, споры авторовтехнических решений разрешаются Патентным судом, представляющим Патентноеведомство ФРГ. Споры по поводу издания актов по вопросам социальногообеспечения рассматриваются судом по делам социального обеспечения. В обоихслучаях речь идет о специализированных судах административной юстиции, решениякоторых обязательны для соответствующих ведомств. Второй и последней инстанциейв этих случаях выступает Федеральный административный суд.

По установленному в ФРГ порядку рассмотренияисков в судах административной юстиции судебному разбирательству предшествуетрассмотрение протестов на акты управления, которые оспариваются (какпредварительная стадия в административном процессе) в органах, издавших акты,по жалобам лиц, интересы которых затронуты. Рассмотрение протеста формальнопреследует цель обязать орган, издавший акт, проверить его с точки зрениязаконности и целесообразности. Такой протест может привести к отмене актаполностью или частично. Принесение протеста, по общему правилу,приостанавливает действие акта в его опротестованной части. Не допускаетсяизменение акта в худшую сторону для лица, принесшего протест.

Иски, рассматриваемые в судахадминистративной юстиции ФРГ, принято делить на три вида: иски об оспариванийактов управления (Die Anfechtungsklage), иски об издании акта (DieVerpflichtungsklage), иски об установлении факта издания акта (DieLeistungsklage).

В исках, оспаривающих акт управления(например, правоохранительных органов), истец указывает на дефекты формы илисодержания данного акта. Два последних иска на практике имеют меньшее значение.Иски об издании акта представляют собою просьбу (требование) заинтересованноголица о вынесении решения, обязывающего орган управления издать акт, т. е.совершить действие, в котором заинтересован истец (жалобщик). В исках третьеговида перед судебными органами ставится вопрос о признании наличия (позитивныйиск о признании) или отсутствия (негативный иск) правоотношения либо обаннулировании акта.

Законодательство современных западных странидет по линии предоставления исполнительной власти все более широких полномочийв области принятия решений, основанных на произвольном усмотрении должностныхлиц. Обоснованию этой тенденции служат юридические теории "свободногоусмотрения" и "неопределенных правовых понятий".

Свободное усмотрение означаетадминистративно-правовые действия, совершенные в порядке личной ответственностии в соответствии с пониманием нормы права управомоченным лицом для выполненияпоставленной законом цели, т. е. под свободным усмотрением подразумеваетсяпредоставление органам государства и его должностным лицам свободы действий вграницах, определенных законом. Таким же образом определяют право свободногоусмотрения административисты ФРГ, например Беттерман, Феликс, Форстхоф.Очевидно, что теория "свободного усмотрения" предполагает неподконтрольныесудебным органам (т. е. административным и иным судам) действия администрации.Зарубежные авторы высказывают мысль о неизбежности вмешательства администрации,неподконтрольного судебным властям. Это вмешательство, по их мнению, неизбежнов связи с усложнением и интенсификацией социальной жизни и необходимостью вцелом ряде случаев быстро принимать решения. Подчеркивая роль немецких юристовв разработке теории "свободного усмотрения", нельзя однако, забывать о том, чтоэтот вопрос поднимался в юридической литературе еще в начале XXвека.

Свободное усмотрение органов администрации иих должностных лиц, т. е. сфера их деятельности, в границах которой они могутпрактически произвольно принимать решения, обычно противопоставляетсяподзаконной деятельности, осуществляя которую, они связаны законодательством. Втой области, где органам администрации и их чиновникам предоставлено праворешать вопросы по своему усмотрению, лишь в исключительных случаях допускаетсяпоследующий контроль судов административной юстиции. Так, комментируя п. 3 ст.20 Конституции ФРГ, устанавливающей связанность исполнительной власти только"законом и правом", западногерманские юристы делают вывод о том, что чиновники,осуществляющие свое право на свободное усмотрение, изъяты из под контроля судаадминистративной юстиции. Статья 114 Закона об административномсудопроизводстве ФРГ от 21 января 1960 г. в качестве общего правила запрещаетадминистративным судам отменять или изменять акты, издаваемые органамиуправления и их чиновниками в порядке права свободного усмотрения. Эти действиячиновников, как правило, изъяты из-под контроля надзорных инстанций и органов,проверяющих нижестоящие учреждения.

Pages:     | 1 |   ...   | 23 | 24 || 26 | 27 |   ...   | 44 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.