WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 20 | 21 || 23 | 24 |   ...   | 44 |

Возникновение и развитие административногоправа в Германии как самостоятельной отрасли права приходится на первуюполовину XIX века. В настоящее время значение этой отрасли права в ФРГ возрослонастолько, что практически все социально-экономические "управленческие"отношения в этой стране регулируются административным правом. Быстрый ростфункций и полномочий исполнительных органов власти в Федеративной Республики.Германии, как, впрочем, и в других западноевропейских странах (как вколичественном так и в качественном отношениях), поставил на повестку днявопрос о придании деятельности по так называемому публичному управлению четкогоюридического обоснования. Эту функцию, по мнению немецких юристов, должновыполнять и в настоящее время успешно выполняет административноеправо.

Для того чтобы понять значениеадминистративного права в современной Германии, необходимо рассмотреть егосистему и основные институты.

В Федеративной республике Германии понятиеадминистративного права связывается с понятием публичного управления, котороерассматривается как деятельность и функция организованной государствомсоциальной системы органов. Основоположник германской школы административногоправа Отто Мейер определял публичное управление "как деятельность государствапо осуществлению его целей, за исключением законодательства исудопроизводства". Пользуясь методом "от противного", другой известный немецкийюрист Вальтер Еллинек определял такое управление как "деятельность в сфереправительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращениепубличных отношений в интересах государства и других носителей публичнойвласти". Как видно из вышеприведенных определений понятия "публичноеуправление", они находятся в русле западноевропейской концепции разделениявластей.

Германская теория административного права,как и теория публичного управления, находится в руслеконтинентально-европейской традиции. Вся история европейской науки публичногоуправления сводится к анализу развития административного права в отличие отСША, где административное право сформировалось значительно позднее, во второйполовине XX века, и претерпело значительное влияние социологии. По мнениюзападногерманских специалистов в области науки управления, административноеправо нельзя изучать в отрыве от его основы - реального публичного управления.Однако вплоть до последнего времени лежащая в основе науки управлениясистематизация материальной структуры деятельности публичного управлениявстречает значительные трудности и, по мнению германского административистаКонига, такая систематизация "в рамках общей теории административного праваостается проблематичной"".

К понятию публичного управления теснопримыкает понятие публично-правовой деятельности, которая выводится методомисключения, ограниченно по отношению к "частноправовой" (или фискальной) сфере,регулируемой нормами гражданского права, где граждане и юридические лицавыступают в их взаимоотношениях с органами управления в качестве равноправныхсубъектов. Примеры толкования понятия управления с помощью метода исключениянередко встречаются в немецкой правовой литературе. Так, словарьадминистративного права ФРГ выводит понятие административного права из задачуправления и характеризует его как "публичное право, которое не являетсягосударственным, конституционным или процессуальным".

Ограниченные возможности определенийпубличного управления, выведенных методом исключения, стали очевидны для многихученых-юристов ФРГ. Так крупнейший юрист-административист ФРГ Эрнст Форстхофвысказал мнение о том, что раскрыть содержание понятия "управление" нельзяспособом "от противного". По мнению Форстхофа, задачи управления можно толькоболее или менее полно описать". Как считает современный германскийадминистративист Инго фон Мюнх, любое положительное определение этого понятияявляется только канвой для объяснения сферы деятельности.

В историческом аспекте в развитии системыуправления в Германии принято различать три этапа: а) управление периодаабсолютизма в условиях полицейского государства: б) управление периодалиберального "правового государства"; в) управление периода "обществапотребления", "государства планируемой экономики".

В противоположность эпохе либерализма,которая ставила перед системой управления задачи ограничения деятельностифизических и юридических лиц, помогая государству выполнять роль "ночногосторожа", для современной системы управления, по мнению сторонников теории"общества потребления", характерны "производительные задачи", особенностьюконцепций западногерманских авторов этого направления служит то, что в условияхнаучно-технической революции, быстрого роста производственного потенциалахарактер государства меняется. В административно-правовой литературе Германииэто положение первым выдвинул Э. Форстхоф. Под "производительным характером" Э.Форстхоф понимает деятельность публичной администрации, направленную главнымобразом на развитие "производительных сил общества", имея в виду вмешательствогосударственного управления в сферу производительных, трудовых,социально-культурных и прочих отношений. По его мнению, структуру господства"индустриального общества" следует анализировать не в рамках "классовойтеории", а лишь с помощью категории управленческой рационализации, что вбольшей мере учитывало бы "определяющую роль техники" в современномобществе.

Развивая эти мысли Э. Форстхофа, другойнемецкий административист Г. Бенхард относит к функции прямого публичногоуправления реализацию права на "организацию производительного обслуживаниянаселения в социальной, культурной и хозяйственной областях, организациюиндивидуального обеспечения граждан (назначение пенсий, пособий и т. д.),организацию борьбы с катастрофами".

Теория, высказанная Э. Форстхофом, согласнокоторой современное государство, в частности германское, "серьезно отличается"от либерального правового государства конца XIX - начала XX века, основываетсяна принципе социального государства, провозглашенного Конституцией ФРГ. Этотпринцип налагает определенные обязательства на законодательную власть ипубличное управление.

Социальное государство предполагает егоприспособление к потребностям сегодняшнего общества, означает широкомасштабноевмешательство государства в сферу экономической и социальной жизни, что в своюочередь означает изменения и в стиле управления, в выборе средствадминистративного воздействия. Положения о социальном государстве предполагаюттакую задачу государственного развития, в решении которой у законодательной иисполнительной властей открылись бы способности к проявлению творческойинициативы в решении социально-экономических вопросов, к целеустремленному ицелесообразному толкованию законов и подзаконных актов.

Поскольку административное право Германии донастоящего времени несет на себе отпечаток нормативизма, характерного для эпохилиберального правового государства, принципы социального государства должныставиться во главу угла в случае конфликтов, которые должен разрешатьзаконодатель.

В развитии принципов социальногогосударства, составляющих краеугольный камень современного публичногоуправления ФРГ и административного права, большую роль играет Социальныйкодекс, который в своей Общей части действует с 1976 г. Социальноезаконодательство ФРГ, отрасли которого представляют собою отпочковавшиеся отадминистративного права правовые системы, предусматривает, в частности, правограждан на получение юридической помощи и консультаций по вопросам, относящимсяк социальным услугам, устанавливает перечень социальных услуг, порядок ихпредоставления, а также обязанности учреждений и ведомств, которые ихпредоставляют.

Конституцией ФРГ наряду с принципомсоциального государства также положен в основу публичного управления принципправового государства, что не исключает выполнения административным правомсоциальной функции. Напротив, по мнению юристов ФРГ, административное правотрадиционно выполняет социальную функцию первостепенного значения. Такоемногозначительное утверждение имеет в виду необходимость критического подхода красширению рамок научного подхода к изучению управления, прежде всего за счетметодов, разработанных в последние десятилетия американской наукой управления,в которой теория административного права не играла главенствующейроли.

В настоящее время государство ФРГ -"законченное" правовое государство, устанавливающее совершенную защиту правличности от возможных нарушений со стороны публичного управления. При этомпринято ссылаться на ст. 19 абз. 4 Основного закона (Конституция ФРГ), всоответствии с которой в случае любого нарушения прав личности со стороныорганов публичного управления гражданин ФРГ вправе обжаловать эти действияадминистрации в установленном юридическом порядке, т. е. обращаться в судебныеинстанции. С другой стороны, судебные органы, ссылаясь на конституционныеположения, обязаны контролировать деятельность учреждений публичногоуправления, отменяя те решения, постановления и иные нормативные актыадминистрации, которые противоречат праву и существующим законам. В ФРГзаконодательно урегулирована возможность любого гражданина добиваться всудебном порядке тех или иных действий в свою пользу со стороны органовадминистрации.

В основу деятельности публичнойадминистрации ФРГ положен также принцип демократии. По мнению германскихюристов, в условиях решения "производительных задач" эффективная демократиявозможна лишь в форме правового государства. В свою очередь решениепроизводительных задач способствует развитию демократии, без которых она былабы неполной. Конституционные положения основаны на принципе демократии,означающей не только "безграничную юридизацию" процесса осуществления публичнойвласти, но и ограничение этой власти. Во-первых, действия публичной власти немогут выходить за пределы государственной власти. Во-вторых, публичноеуправление ограничено теми областями жизни, куда "недопустимо политическоепроникновение", а именно наука, религия, всякого рода идеология, семья идр.

Источники административного права ФРГ как вформальном, так и в материальном значении можно представить в виде определеннойсистемы, "вершину" которой образуют Основной закон (Конституция) и акты высшихпредставительных органов (бундестага и бундесрата) и нормотворчество органовпубличной администрации, включая правительственные органы управления. Особоеместо в системе источников права ФРГ занимают решения Федеральногоадминистративного суда по некоторым вопросам и нормы международныхсоглашений.

На основании Конституции ФРГадминистративная деятельность осуществляется на пяти ступенях. Выше былосказано о верхней ступени этой деятельности, являющейся источником права, т. е.органов федерации. Это - первая ступень, которая соответствует административнойдеятельности органов федерации; вторая ступень - деятельности земельныхадминистративных органов; третья ступень - деятельности администрации округов,находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень -деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень -деятельности администрации общин. Действия (акты) названных органов, имеющиеобщенормативное (но не индивидуальное) значение, представляют собой источникиправа.

Административная деятельность на уровнепервой ступени, т. е. деятельность органов федерации, выражается внормотворчестве федерального президента, правительства и федеральныхучреждений. Президент ФРГ венчает вершину исполнительной власти в стране. Емупредоставлено право назначать и увольнять в отставку федеральных министров, атакже предлагать бундестагу кандидатуру канцлера. Кроме того, президент имеетвозможность участвовать в заседаниях правительства и, следовательно,участвовать в выработке решений, получающих форму нормативного акта, чтоусиливает роль президента. Все федеральные чиновники и офицеры назначаются иувольняются президентом по представлению соответствующих ведомств.

Федеральное правительство, объединяя инаправляя разветвленную сеть исполнительных органов, имеет возможностьоказывать влияние на все стороны жизни страны. К компетенции правительства ФРГотносится издание постановлений во исполнение законов, а по ряду вопросовправительство (с согласия бундесрата) может издавать указы, имеющие силузакона. Кроме того, федеральное правительство по соглашению с бундестагомразрешает споры, касающиеся полномочий нижестоящих органов на принятие указов иактов управления. Свои акты управления правительство издает в целяхрегулирования отношений в хозяйственной и социальной областях.

Федеральное правительство имеет правотребовать от всех учреждений, в том числе и от правительственных учрежденийземель, предоставления необходимых ему документов. Оно может направлять во всеучреждения своих уполномоченных для надзора за законностью. В некоторых случаяхбундестаг может делегировать правительству право издавать акты по тем вопросам,которые отнесены к его компетенции (делегированноезаконодательство).

Федеральное правительство само определяетсвой регламент, который нуждается в одобрении Федерального президента (ст. 65Основного закона). Число членов правительства Основной закон не устанавливает -он только определяет, что федеральное правительство состоит из федеральногоканцлера и федеральных министров (ст. 62), и что федеральный канцлер долженназначать одного из федеральных министров своим заместителем (ст. 69 абз. 1).Федеральный канцлер избирается без прений бундестагом по предложению Президентареспублики большинством его членов.

Важнейшее полномочие федеральногоправительства - осуществление законодательной инициативы, возможность включатьв бюджет новые расходы или допустить их в будущем. Федеральное правительствоможет с согласия бундестага издавать общие административные предписания,осуществлять наблюдения за выполнением землями федеральных законов всоответствии с действующим правом. Для выполнения этой задачи федеральноеправительство может посылать своих уполномоченных в высшие учреждения земель, ас их согласия - также и в подчиненные учреждения. В отдельных случаяхфедеральное правительство может получить на основании федерального закона,издаваемого по этому поводу, право давать высшим органам управления земельконкретные указания по выполнению федеральных законов.

В ФРГ в настоящее время созданы следующиеминистерства - иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов, обороны, поделам семьи и престарелых, по делам женщин и молодежи, здравоохранения,транспорта, экологии, почты и телекоммуникаций, административно-архитектурногопланирования и городского строительства, исследований и технологий, образованияи науки.

Pages:     | 1 |   ...   | 20 | 21 || 23 | 24 |   ...   | 44 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.