WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 22 |

Основные Законы 23 апреля 1906 г. определенно провели у нас организационное обособление законодательной власти от власти управления. Согласно ст. 7, "Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой". И вместе с тем, как определяет ст. 86, "никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора". Таким образом власть законодательная может осуществляться не иначе, как при участии народного представительства, тогда как "власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору" (ст. 10).

С обособлением органов законодательства от управления Высочайшая воля сообразовываться в управлении Империей Российской с законом получает действительную возможность осуществиться. Конечно, для укрепления законности в государственном управлении необходимы, как будет дальше выяснено, еще и другие условия, но, во всяком случае, краеугольный камень для этой цели у нас положен.

Начало законности проводится нашим действующим законодательством, по общему правилу, как в верховном управлении, так равно и в делах подчиненного управления. Для важнейших дел верховного управления начало подзаконности у нас определяется в ст. 11 Основных Законов: "Указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления" (т. наз. организационные указы), "а равно повеления, необходимые для исполнения законов" (исполнительные указы), Государь, в порядке верховного управления, издает "в соответствии с законами". Такие же правила мы имеем в Основных Законах и для подчиненного управления. Так, по ст. 10, в делах управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Государя, "согласно закону", подлежащим местам и лицам, "действующим Его Именем и по Его повелениям". Связывая себя этой оговоркой "согласно закону", Государь выражает свой Высочайшую волю не уполномочивать органов подчиненного управления в нарушение законов. Органы подчиненного управления в праве издавать указы в развитие и восполнение закона (т. наз. распорядительные указы), но не иначе, как на основании особого на то уполномочия законом, и с тем, чтобы и по своему содержанию издаваемые ими указы оставались в пределах закона. Эти требования выражены у нас в ст. 122 Основных Законов: "Обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом Министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на то законом уполномоченными, установлениями, не должны противоречить законам".

Право диспенсации

Право диспенсации, в смысле власти монарха разрешать, по своему усмотрению, отступления от закона, наши Основные Законы устраняют. "Доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет полную свой силу", определяет ст. 94. С этим началом делается несовместимым правило старого уклада о том, что Высочайший указ отменяет по тому делу, по которому он последовал, действие законов общих: бывшая ст. 70 Осн. Зак. 1892 г, пропускается в Основных Законах 1906 г. Также последовательно исключается и ст. 209 Учр. Мин. в Продолжении к Своду Законов 1906 г.

В настоящее время Государь в праве давать диспенсации только в тех случаях, когда, он на это особо уполномочен законом. Дела по диспенсациям, подлежавшие ранее ведению Комитета Министров, теперь, с упразднением Комитета Министров по указу 23 апреля 1906 г., отнесены у нас к ведомству Совета Министров. К числу этих дел принадлежат, между прочим, дела о назначении повышенных пенсий, об утверждении уставов акционерных компаний и нек. др.

Акты правительства

Начало законности на всю область государственного управления у нас, однако, не распространяется. Показанное управление приходится отличать от правительственной деятельности, протекающей за пределами правопорядка. Акты этой деятельности мы называем актами правительства в отличие от подзаконных актов управления. Мысленно можно представить идеальное государство, где право проникает все государственное управление, где все государственное управление подзаконно. Но историческая действительность такого полного господства законности не дает. Даже в условиях конституционного уклада, означающего наивысшее исторически достигнутое торжество законности, правительство связывается законом далеко не во всех отраслях своей деятельности. За пределами правового порядка остаются в большей или меньшей мере дипломатические сношения, командование войском, ведение войны, назначение и увольнение министров, пожалование титулов и других государственных отличий и т. д. По мере того, как упрочивается влияние народного представительства в созидании права, круг дел, в которых правительство не связано законом, постепенно сокращается.

В России попытка отграничения подзаконных актов управления от актов правительства сделана Основными Законами 1906 г. Основные Законы противополагают именно деятельности монарха "в порядке верховного управления" "указы и повеления Государя Императора, непосредственно им издаваемые" (ст. 24). Верховное управление, как и подчиненное, устрояется на началах законности, - напротив, те области государственной жизни, которые регулируются указами, "издаваемыми непосредственно Государем", остаются за пределами правового порядка.

Круг дел, подлежащих правительственному усмотрению Государя, очерчен в наших Основных Законах весьма широко. Сюда относятся: внешние сношения, договоры с иностранными государствами, объявление войны и заключение мира; командование армией и флотом; назначение и увольнение министров и других высших должностных лиц; пожалование титулов, орденов и других государственных отличий, а также прав состояния; объявление местности на военном или исключительном положении; чеканка монеты; управление личными, государевыми и удельными имениями; устройство Императорского Двора; помилование, а также сложение казенных взысканий и вообще дарование милостей, когда сим, однако, не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права (ст. 12 - 17, 19 -21 и 23).

Кроме того, "под непосредственными Высочайшими Их Императорских Величеств повелениями" состоит ведомство учреждений Императрицы Марии. Деятельность этого ведомства определяется непосредственными повелениями не только Государя Императора, но также и Государыни Императрицы. Об этом изъятии дел ведомства Императрицы Марии из области подзаконного управления наши Основные Законы определенным образом но упоминают. Оно подойдет под "дарование милостей" (ст. 23) в той мере, поскольку дела управления ведомством Императрицы Марии, как полагает Н. М. Коркунов, не суть в собственном смысле дела государственного управления, а скорее дела царской благотворительности. Однако в данном ведомстве сосредоточено обширное просветительное дело; в пользу учреждений этого ведомства взимаются особые налоги. Таким образом, это изъятие дел ведомства Императрицы Марии из области подзаконного управления недостаточно согласовано с нашими Основными Законами.

Итак, отношения между правящей властью и обывателями по действующему праву могут определяться законом, подзаконными актами управления и актами правительства, подлежащими непосредственному усмотрению монарха. К этим формам государственной деятельности следует еще присоединить чрезвычайные указы.

Чрезвычайные указы

Чрезвычайные указы это постановления с временной силой закона, издаваемые правящей властью во время перерыва в занятиях законодательных палат. Чрезвычайный указ отличается от закона: закон издается монархом в единении с народным представительством чрезвычайный указ исходит от одной правящей власти. Но чрезвычайный указ не есть и акт управления: он не подзаконен, как указы организационные, исполнительные и распорядительные, но обладает временно силой закона. Чрезвычайный указ является законом по своей силе и актом управления по порядку издания. Чрезвычайный указ следует отличать и от актов правительства; это не правительственное усмотрение монарха в определенных, изъятых от действия правового порядка, областях: содержанием чрезвычайного указа может быть, - за некоторыми (правда, существенными) исключениями, - любой предмет, относящийся к ведомству законодательных учреждений. И, вообще, чрезвычайный указ не составляет выражения "воли и усмотрения" монарха: он может издаваться правящей властью лишь при наличности определенных условий, и его действие во времени строго ограничивается известными пределами.

Чрезвычайный указ не представляет собой чего-либо необходимого в укладе современных государств. Напротив, большая часть европейских государств обходится без чрезвычайных указов (Англия, Франция, Бельгия, Швейцария и др.). В случаях необходимости принять экстренную меру, выходящую за пределы законных полномочий правящей власти, в перерыв между сессиями парламента ускоряется созыв последнего.

Наши Основные Законы следуют примеру австрийского права, допускающего в подобных случаях применение чрезвычайного указа. Условия и порядок издания чрезвычайного указа определяются в ст. 87 Осн. Зак. Чрезвычайный указ, по этой статье, может быть издан не иначе, как лишь во время прекращения занятий; Государственной Думы, и только при наличности "чрезвычайных обстоятельств". Впрочем, что считать "чрезвычайным обстоятельством", ст. 87 не поясняет, открывая, таким образом, простор усмотрению администрации. По своему содержанию чрезвычайный указ может касаться любого предмета, требующего обсуждения в порядке законодательном. Но, как определенно указывает ст. 87, чрезвычайная мера не может "вносить изменений ни в Основные Государственные Законы, ни в учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу". Новый избирательный закон 8 июня 1907 г. не мог быть издан по ст. 87. Как объясняется в Высочайшем манифесте от того же числа, он издан авторитетом "Власти, даровавшей первый избирательный закон, исторической власти Русского Царя".

Чрезвычайный указ издается Государем по представлению Совета Министров. За нарушение условий, при которых может быть принята чрезвычайная мера по ст. 87, ответствует Совет Министров - пред Государем (ст. 128),

Чрезвычайный указ имеет только временное действие. Действие чрезвычайной меры прекращается, 1) если правительством не будет внесен в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект или 2) если этот законопроект не примут Государственная Дума или Государственный Совет. В случае непредставления законопроекта чрезвычайный указ теряет, таким образом, силу с истечением двухмесячного срока со времени возобновления занятий Государственной Думы. В случае непринятия правительственного законопроекта одной из законодательных палат действие чрезвычайной меры прекращается с момента его отклонения одной из палат.

Итоги

В заключение изложим в немногих словах те выводы, которые можно сделать на основании прочитанных лекций. Для того, чтобы разрешить задачу административного права, - упорядочить публичные отношения, - надо вытеснить систему усмотрения власти: в основу отношений между органами управления и обывателями надо положить правовой принцип, начало законности. Чтобы государственное управление стало подзаконным, необходимо обособить органы законодательства от органов управления. Сила закона, как руководящего начала для управления, зависит при этом от авторитета законодательного учреждения. Подобающий же авторитет законодательное учреждение приобретет, если оно, действительно, осуществит теснейшее единение монарха с народным представительством. Значение законности в управлении ослабляется тем более, чем шире та область правительственной деятельности, где вместо закона действует усмотрение правящей власти. Ослабляют значение законности и чрезвычайные указы, так как они издаются органами управления, но имеют временную силу закона и, таким образом, представляют собой продукт смешения властей. Развитие административного права, как регулятора отношений между правящей властью и гражданами в делах государственного управления, зависит, следовательно, от сокращения области актов правительства, от умеренного пользования правящей властью чрезвычайным указом и от укрепления авторитета закона и народного представительства.

Литература

Лекция третья. История внутреннего управления

Отрасли управления

Содержание и характер тех отношений, которые возникают между правящей властью и гражданами, зависят от различных задач, преследуемых государственным управлением. Важнейшими задачами государственного управления являются: обеспечение внутренней безопасности и благосостояния граждан; вооруженная защита государства; упорядочение отношений данного государства с другими государствами; обеспечение населению правосудия в делах гражданских и уголовных; урегулирование положения церкви в государстве и, наконец, изыскание и распределение материальных средств для государственных целей. Соответственно этим задачам можно различать в государственной деятельности: внутреннее управление, военное управление, управление внешними делами, управление судебное, церковное и финансовое. Наука административного права изучает, по преимуществу, только те отношения, которые возникают между правящей властью и гражданами в делах внутреннего управления. Изучение прочих отраслей государственного управления составило предмет особых наук: военного права, международного права, гражданского и уголовного процесса, церковного права и финансового права.

Понятие о полиции

Внутреннее управление задается обеспечением внутренней безопасности и благосостояния. В период абсолютизма внутреннее управление обозначалось понятием полиции. Слово "полиция" повторяет греческое (***) (от (***) - город, ср. Константинополь). Так называлось у греков учение о том, как устраивать городские дела, как управлять городом; а так как город был средоточием тогдашней государственности, то это было искусство государственного строительства вообще. То, что греки обозначали словом (***) (городское дело), римляне стали называть respublica (дело общественное): по своему происхождению "полиция" и "республика" ближе, чем родные сестры; это просто разные названия для одного и того же предмета. Однако в настоящее время с понятием полиции у нас обыкновенно соединяется несколько иное представление. Это изменение зависит от тех своеобразных условий, в которых дело устроения внутренней жизни страны оказалось в эпоху абсолютизма.

Полиция в период абсолютизма

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 22 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.