WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 22 |

Елистратов А.И. Административное право. - Москва, Типография И.Д. Сытина, 1911 г.

Лекция первая. Задача административного права

Лекция вторая. Закон и управление в абсолютной монархии

Лекция третья. История внутреннего управления

Лекция четвертая. Публично-правовое отношение

Лекция пятая. Защита публичного права

Лекция шестая. Зачатки административной юстиции в России

Лекция седьмая. Право личной неприкосновенности в Англии

Лекция восьмая. Ограничения личной неприкосновенности в России

Лекция девятая. Право передвижения

Лекция десятая. Право печати

Лекция одиннадцатая. Право собраний и обществ на Западе

Лекция двенадцатая. Право собраний и обществ в России

Лекция тринадцатая. Исключительное положение

Лекция четырнадцатая. Народное образование

Лекция пятнадцатая. Публичное обеспечение нетрудоспособных

Лекция шестнадцатая. Публичное попечение о трудоспособных

Лекция первая. Задача административного права

Административное право задается целью упорядочить отношения между правящею властью и обывателями в делах государственного управления (слово "административный" происходит от латинского administratio-управление). Задача административного права имеет огромное общественное значение. Организуя общество, государственная власть не оставляет незатронутой ни одной стороны общественной жизни, ни одного сколько-нибудь значащего уголка этой жизни. В те или иные отношения с правящей властью мы по необходимости вступаем буквально на каждом шагу, - даже, может быть, и тогда, когда и сами этого не замечаем. Посылая по почте письмо, отправляя телеграмму, мы тем самым завязываем определенные отношения с правящей властью. Говорим по городскому телефону-и уже входит в известные отношения с государственной властью, так как город так же, как и правительственные учреждения, - орган государственного управления. Эта бесконечная цепь отношений с правящею властью захватывает нас, когда мы садимся в трамвай, - и даже более того: когда мы просто идем по улице, по полосе земли, принадлежащей городу или вообще государству. И тогда, когда вы, быть может, и совсем не хотели бы вступать в какие-либо отношения с государством, вы вынуждены вступать в эти отношения. Публичные интересы, которые преследует государство, заставляют его интересоваться вашим передвижением, поведением, вашим взаимным общением друг с другом. И я своей публичной речью и вы своим пребыванием здесь вступаете в известные отношения с правящей властью... Уяснив многообразный и всеобъемлющий характер этих отношений, мы не можем не проникнуться сознанием необходимости в том, чтобы эти отношения были упорядочены, урегулированы. Значение этого упорядочения еще более уясняется, если мы остановим внимание на некоторых особенностях публичных отношений по сравнению с частными отношениями. Частными отношениями мы называем отношения отдельных лиц между собой, семейные и имущественные отношения, слагающиеся на почве их частных интересов. Публичные отношения - это отношения между представителем государственной власти и обывателем: их содержанием является публичный интерес, интерес государственной власти. Особенность публичного отношения состоит, между прочим, в том, что здесь одним из участников отношения выступает государственная власть. Это наш постоянный партнер в публичных отношениях. В частных отношениях у нас всегда остается большая или меньшая свобода для выбора контрагента, т. е. того лица, с которым мы вступаем в то или иное семейное или имущественное отношение (выбор жены, мужа; наем квартиры у того или другого домохозяина; забор товара в той или другой лавке и т. д.). Перемена контрагента в публичных отношениях возможна разве лишь путем перехода в подданные другого государства, но это и затруднительно и не всегда допустимо по закону.

Вред от неупорядоченности отношений

Как могут быть упорядочены отношения между правящею властью и обывателями в делах государственного управления Для решения этого вопроса сперва следует выяснить: когда мы считаем эти отношения неупорядоченными. Публичные отношения неупорядочены, если они определяются усмотрением органов правящей власти. Это усмотрение может быть, конечно, и благоусмотрением, - усмотрением, выгодным для тех или других лиц либо при тех или иных обстоятельствах. У многих из нас, вероятно, еще очень сильна обывательская точка зрения на благодетельность системы усмотрения. Как не похвалиться, что, по благоусмотрению данного агента правящей власти, нам дозволено сделать то, что вообще воспрещено: стоит вспомнить о всевозможных театральных и железнодорожных зайцах, о послаблениях санитарных и пр. и пр. Но если система усмотрения и может оказаться в отдельных случаях выгодной, она, во всяком случае, гибельна с общественной и государственной точек зрения. Усмотрение по самому своему существу, по природе своей, капризно, неопределенно, неустойчиво. Система усмотрения связывает самодеятельность обывателя, убивает его инициативу, - его почин, обезличивает его. Стоит ли устраивать общество, школу, промышленное предприятие, когда их существование будет зависеть от доброй воли того или иного органа правящей власти. Система усмотрения гибельна и для государства. Залогом могущества государства является единство государственной воли. При системе усмотрения воля государства неизбежно расщепляется: создается ряд государств в государстве. Начинания высшей власти обессиливаются на местах. Для обывателя государственная власть делается тождественной с ее представителями на местах. Идея государственности затемняется; развивается нездоровая склонность к беспорядку и анархии. Система усмотрения подрывает в населении чувство права и справедливости, так как со справедливостью несовместим даже и самый благожелательный произвол. Система усмотрения порождает в обывателе недоверие к власти, вражду, а ведь власть сильна нравственной поддержкой со стороны населения. В итоге - взаимное противодействие, антагонизм, и невознаградимые потери с обеих сторон.

Путь к упорядочению

Для упорядочения публичных отношений усмотрение должно быть в них заменено правом. В основу отношений между правящею властью и обывателем должны быть положены общие правила, наперед установленные государственной властью для всех случаев данного рода. Это - юридические нормы, отливающиеся в современном государстве в форме закона. Преимущества закона перед усмотрением огромны: вместо капризности, неопределенности и неустойчивости, которыми отличается усмотрение, обыватель получает в законе выгоды обдуманности, определенности и твердости. Закон отличается по сравнению с усмотрением обдуманностью, как наперед для всех случаев данного рода установленное правило. В публичных отношениях, опирающихся на закон, легче избежать страстности, личного раздражения, каприза, которым поддается решение по усмотрению правящей власти в каждом отдельном случае. Закон характеризуется определенностью и устойчивостью, как общее правило, публикуемое во всеобщее сведение. Благодаря этим достоинствам, строгость закона следует предпочесть обманчивой мягкости усмотрения. Dura lex, sed lex! Пуст строгий закон, но все же закон!

Разрешить задачу административного права -упорядочить посредством закона отношения между правящею властью и обывателями - не легко. Закону в публичных отношениях гораздо труднее придать ту силу, которую он имеет в частных отношениях. Сторонами в частно-правовом отношении являются отдельные частные лица; здесь стороны могут быть неравными одна другой по силе, но государственная власть, по общему правилу, сильнее и в состоянии заставить обе стороны уважать и исполнять свои предписания. В публичных отношениях между правящей властью и обывателем одной из сторон оказывается сама государственная власть. А так как закон выражает волю той же государственной власти, то получается, что государственная власть должна ставить законом предел своему собственному усмотрению, связывать самое себя.

Здесь может возникнуть сомнение: мыслимо ли, вообще, допустить, при таких условиях, правовую связанность государства в публичных отношениях Государственная власть, - верховная власть в государстве, - суверенна, т. е. ни от кого независима и никому не подчинена. Она является творцом и источником права. Каким же образом это право может связать ее самое

Правовая связанность государственной власти достигается благодаря возможности обособить законодательную функцию государства от прочих функций государственной деятельности. Государственное управление становится правомерным или, что то же, подзаконным по мере того, как законодательная функция - задача издания законов - различается и обособляется от задачи государственного управления. Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти и обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ей законов. Но, верная началу законности, власть должна подчиняться закону в делах государственного управления.

Однако, если законодательство и управление обособить только логически, только мысленно, этим самым еще не обеспечивается господство закона в публичных отношениях. Необходимо, чтобы законодательная деятельность и управление взаимно обособились в самом своем устройстве, в своей организации. Связанность государства правом требует такой именно организации государственной власти, при которой издание закона и подзаконное управление осуществлялись бы различными органами. А пока законы издает тот же орган, который и правит, его управление правомерным стать не может: если орган правящей власти является вместе с тем и органом власти законодательной, он всегда сможет узаконить свои отступления от закона в делах государственного управления. Законы будут занимать почетное место в кодексах, а в жизни станет по-прежнему царить изменчивое усмотрение правящей власти.

Недостаточно также и простого образования особого органа для законодательной деятельности. Необходимо, чтобы этот орган был авторитетен: ведь он должен служить выражением воли государства. Он должен поэтому быть не досадным придатком в системе государственных учреждений, но ее необходимой составной частью. Он должен быть не спорным местом в государственном укладе, но его фундаментом, скрепленным всею мощью государства.

Наиболее надежным образом обособление органов законодательства и управления достигается в государстве конституционном. Органом законодательства в представительной монархии является монарх в единении с народным представительством. Участие в законодательстве народного представительства явственно ограничивает закон от подзаконных актов управления. И если государственная власть желает опереться на действительно твердое, непоколебимое основание своего могущества, - на население, на общество в составе всех его политически зрелых элементов, то, конечно, никакой другой орган законодательства не окажется столь авторитетным, как орган, в который необходимой составной частью входит народное представительство в действительном смысле этого слова.

Литература

Лекция вторая. Закон и управление в абсолютной монархии

История абсолютных монархий подтверждает ту мысль, что при смешении властей законодательной и правительственной государственное управление не может стать подзаконным. Сосредоточивая в своем лице вместе с властью управления и власть законодательную, абсолютный монарх совершенно непроизвольно избегал связанности законом в делах государственного управления, которые должны были бы решаться по закону. У нас, в России, попытки связать управление законом делались со второй половины XVIII века. В манифесте Екатерины II о выборе депутатов в комиссию для сочинения Уложения 1766 г. было выражено намерение правительства о том, "чтобы и в потомки каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка". Манифест 1 января 1810 г. об образовании Государственного Совета снова говорит о желании правительства "по мере просвещения и расширения общественных дел учреждать постепенно образ управления на твердых и непременяемых основаниях закона". В Основных Законах 1832 г. это положение правительственной программы возводится в принцип действующего права: "Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих" (ст. 47).

Однако при отсутствии организационного обособления законодательства от управления это начало на самом деле не было сколько-нибудь последовательно проведено. Государь совмещал в своем лице всю полноту и законодательной и правительственной власти. И он, естественно, избегал связанности законом в тех актах управления, которые исходили непосредственно от него (это т. наз. акты верховного управления). Раз закон- общее правило, то конкретные дела, подходящие под это правило, должны были бы решаться по закону. На самом деле установился иной порядок, с которым нас знакомит ст. 70 старых Основных Законов (по изд. 1892 г.): "Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих". Благодаря смешению властей начало подзаконности теряло силу и в таких актах управления, которые не исходили непосредственно от Государя (акты подчиненного управления). Учреждение Министерств постановляло: "но считать превышением власти, когда министр особенно да какой-либо случай был Верховной Властью уполномочен" (ст. 209), Высочайшее уполномочие открывало полную возможность не считаться в государственном управлении с требованиями закона. К тому же практика толковала это право монарха разрешат отступления от закона (право диспенсации) весьма широко: если уполномочия на отступления от закона не было дано вперед, достаточно было потом получить одобрение неправомерного действия, и должностное лицо, преступившее закон, избегало всякой ответственности. Таким образом всякое противозаконное действие правительственного органа Высочайшим уполномочием и даже последующим одобрением могло быть обращено по прежнему нашему законодательству в правомерный акт управления.

Подзаконность актов управления по действующему праву

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 22 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.