WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 27 |

основной задачи — практической реализации функций социалистического государства. Акты применения могут выполнить свою роль и назначение в полной мере, когда они подкрепляются организационно-массовой деятельностью и созданием надлежащей имущественно-материальной базы. Организационная деятельность государственных служащих характеризуется исключительным разнообразием видов и направлений: оперативные совещания, координация деятельности служащих в процессе подготовки правоприменительного акта и т. д. Материально-технические операции включают в себя составление справок по делу, ведение делопроизводства (учет, регистрация, переписка) и иные аналогичные действия. Порядок совершения многих материально-технических операций и организационных мероприятий правом не регламентируется. Но все же некоторые операции в силу их важности подвергаются нормативному урегулированию. Особое значение в таком регулировании имеют акты о делопроизводстве в различных звеньях государственного управления1. В числе нормативных актов, регламентирующих организационно-массовую деятельность, можно назвать Положение о постоянно действующем производственном совещании, Положение о научно-технических советах министерств, Положение о педсовете учебных заведений, в которых устанавливается порядок и формы их работы, процедура принятия решений и т. д.

Поэтому представляется несколько неточным утверждение В. Д. Сорокина о том, что организационные и технические действия правовыми нормами не регулируются и имеют преимущественно неправовой характер. Он пишет, что на «эту сферу деятельности органов государственного управления и, следовательно, на возникающие здесь общественные отношения социалистическое право, в том числе и административное, воздействует косвенно, преимущественно путем юридического закрепления самих основ управленческой деятельности, ее принципов, задач и т. д.»2.

1 См., напр., Инструкцию по делопроизводству в исполкомах сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся УССР (СП УССР 1971 г. № 2, ст. 18).

2 В. Д. Сорокин, Проблемы административного процесса, «Юридическая литература», 1968, стр. 63.

10

Административное право оказывает не только «косвенное» воздействие на отмеченную группу общественных отношений, но и непосредственно регламентирует некоторые из этих отношений. Но факт регламентации процедуры ведения делопроизводства или проведения собрания не превращает автоматически организационную и техническую работу в правоприменительную деятельность, а делопроизводство и осуществление организационной работы—в административный процесс. Регламентация делопроизводства и ряда иных элементов технической и организационной деятельности вызывается потребностями обеспечения четкой, бесперебойной и надлежаще оформленной работы служебного аппарата органов управления.

Нормы, предназначенные для регулирования делопроизводства и некоторых подобных элементов организационно-технической работы, в большинстве своем являются нормами административно-техническими и регламентируют поведение только служащих аппарата управления в процессе исполнения возложенных на них обязанностей и не распространяются на лиц, не входящих в состав этого аппарата. Эти нормы не могут быть отнесены к административно-процессуальным, точно так же, как не относятся к уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным нормы, содержащиеся в разнообразных инструкциях и регламентирующие деятельность секретарей суда, судебного заседания и иных лиц оперативного и вспомогательного состава суда, органов прокуратуры, следствия по ведению делопроизводства, организации кодификационной и иной аналогичной работы.

Не каждая норма, устанавливающая порядок деятельности органа или определенного лица, является процессуальной.

Процессуальная норма определяет не только порядок деятельности, но и регулирует общественные отношения, возникающие в результате этой деятельности, путем возложения прав и обязанностей на субъектов данных отношений. Поэтому утверждение В. Д. Сорокина о том, что процесс есть «регламентированная законом деятельность определенных государственных органов, связанная с выполнением поставленных перед ними задач», нуждается в дополнении — указании на то, что та-

11

кая регламентация должна быть осуществлена административно-процессуальными нормами1.

б) Рассматривая административный процесс как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм материального права, В. Д. Сорокин полагает, что применение включает в себя «издание нормативных и индивидуальных актов управления». При этом, чувствуя, что производство по изданию нормативных актов не вписывается в предложенную им конструкцию, он объявляет это производство «необычной составной частью административного процесса»2.

Вряд ли есть такая острая необходимость искусственного включения этой «необычной составной части» в административный процесс. Правоприменение обычно рассматривается как «такой способ реализации правовых норм в общественной жизни, когда действие норм связано с конкретным-и фактами, когда норма применяется к этим фактам»3, в отличие от нормотворчества, состоящего в «деятельности по созданию и развитию советского права путем издания правовых норм или санкционирования уже существующих социальных норм в качестве правовых»4.

Нормотворчество имеет свои особые цели, подчиняется своим закономерностям, осуществляется в совершенно' ином порядке, нежели правоприменение. Даже сбор, исследование и оценка информации, служащей основанием нормотворчества, осуществляется иначе, чем при издании индивидуальных актов.

Мало что дает В. Д. Сорокину для защиты своего положения ссылка на то, что принятие нормативного акта, как и индивидуального, проходит несколько стадий. Стадии процесса правоприменения далеко не тождественны стадиям нормотворчества.

1 О содержании административно-правовых норм см. В. Д. С о -р о к и н, Проблемы административного процесса, «Юридическая литература», 1968, стр. 102—112.

2 В. Д. С о р о к и н, цит. раб., стр. 64, 77.

3 П. Е. Н е д б а й л о, Применение советских правовых норм, Гос-юриздат, 1960, стр. 128; С. С. Алексеев, Общая теория социалистического права, вып. 4, Свердловск, 1966, стр. 7.

4 «Общая теория советского права», «Юридическая литература», 1966, стр. 52.

12

Большинство администратйвистов полагает, что правоприменение проходит следующие стадии: возбуждение административного дела и направление его по подведомственности, рассмотрение административного дела компетентным органом и принятие соответствующего решения, исполнение решения, обжалование решения и его пересмотр1. В то же время процесс создания нормативных актов распадается на такие стадии: инициатива по созданию нормативного акта, разработка его проекта, обсуждение, утверждение проекта, опубликование нормативного акта2.

Нельзя не видеть и различия в подходе законодателя к регулированию нормотворчества и правоприменения. Даже в рамках одного и того же акта проявляется это различие. Так, в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» одними статьями (2, 3, 4, '5) определяется порядок нормотворчества в области установления административной ответственности, другими статьями (7, 8, 9 и др.) определяется порядок наложения штрафа за нарушение установленных норм права. Поэтому, на наш взгляд, более обоснованно считать административный процесс как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов (и в ряде случаев — общественных организаций и их органов), связанную с выполнением поставленных перед ними задач посредством издания индивидуальных актов.

в) Определяя границы административного процесса, В. Д. Сорокин еще раз подтверждает уже высказанное в правовой литературе мнение о том, что «административно-процессуальное право обслуживает подавляющее большинство общепризнанных в литературе материальных отраслей советского права». Сказанное он весьма удачно иллюстрирует схемой3. К сожалению, на наш

1 См. Н. Г. Салищева, Гражданин и административная юрисдикция в СССР, стр. 49. В принципе такой же точки зрения придерживаются А. Е. Лунев, Ф. Д. Финочко и другие авторы.

2 См. Б. В. Дрейшев, Правотворческая деятельность городских Советов и их исполкомов. Автореферат канд. дисс, Л., 1966, стр. 11.

3 См. В. Д Сорокин, цит. раб., стр. 88.

13

взгляд, В. Д. Сорокин при анализе структуры административного процесса несколько отступил от этого правильного тезиса. Возможно, причиной такого впечатления является нечеткость терминологии, использованной В. Д. Сорокиным при определении круга производств, составляющих в своей совокупности административный процесс. Тем не менее складывается мнение, что в структуру административного процесса он включает только то производство, которое характерно для применения административно-правовых норм1.

Последовательность в проведении мысли о том, что с помощью административно-процессуальных норм могут быть реализованы нормы не только административного, но и иных отраслей права, особенно необходима в настоящее время в связи с появлением ряда работ, отстаивающих право на самостоятельное существование финансово-процессуальных, земельно-процессуальных и иных процессуальных норм2.

Более того, предпринимаются попытки доказать не только существование этих видов процессуальных норм, но и выделить их в самостоятельные отрасли права. Так, в частности, П. Д. Сахаров утверждает, что «специфические особенности, относительная однородность и внутреннее единство земельно-процессуальных отношений определяют объективную необходимость выделения норм, регулирующих эти отношения, в отдельную группу, образующую институт процессуального земельного права»3. Впрочем, раскрыть специфические особенности и служебную роль земельно-процессуальных норм П. Д. Сахаров даже и не пытается, как не делают этого и другие авторы, сторонники данной точки зрения. И это не случайно. Каких-либо особенностей норм, которые, по мнению П. Д. Сахарова, являются земельно-процессуальными по сравнению с административно-процессуальными, обнаружить просто невозможно, поскольку они являются разновидностью последних. Не спасает положения дела указа-

1 См. В. Д. С о р о к и н, цит. раб., стр. 76.

2 См. В. М. Г о р ш е н е в, Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству, «Проблемы правоведения», 1967; И. А. Иконицкая, «Правовое регулирование разрешения земельных споров в СССР», автореферат канд. дисс, М., 1968.

3 «Советское государство и право» 1971 г. № 9, стр. 43.

14

ние на то, что земельный процесс есть деятельность, связанная с разрешением индивидуально-конкретных земельных дел. Органам управления приходится рассматривать широкий круг разнообразных индивидуально-конкретных дел, в том числе и земельных. Придерживаясь мысли сторонников существования земельного процесса только на том основании, что существуют земельные дела, рассматриваемые управленческими органами, можно было бы выдвигать несметное множество «процессов»: жилищный, материально-технический, плановый и т. п., ибо эти категории дел также рассматрваются органами управления. Ведь рассмотрение земельных дел судебными органами не ведет к возникновению новых норм, отличных от гражданско-процессуальных, которые бы регулировали порядок их рассмотрения и повлекли бы создание «земельного процесса». Сторонники выделения «земельного процесса» и «земельно-процессуального права» не могут не признать, что деятельность исполнительно-распорядительных органов по управлению земельным фондом и разрешению связанных с этим управлением разнообразных вопросов является частью управленческой деятельности государства и осуществляется на основании общих принципов >и в порядке, характерном для управленческой деятельности в целом.

И в этом отношении характерна мысль П. Д. Сахарова о соотношении земельного и административного процесса. Он вынужден признать, что «... административный процесс — это часть административной деятельности, в ходе осуществления которой происходит разрешение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления. Земельный процесс представляет собой деятельность земельных и иных исполнительных и распорядительных органов по применению норм материального земельного права, т. е. деятельность, связанная с разрешением индивидуально-конкретных земельных дел»1. Следовательно, земельный процесс представляет собой определенную составную часть процесса административного. Поэтому совершенно справедливо «Земельный процесс» рассматривался Н. Г. Сали-щевой как один из видов производств, регулируемых

1 П. Д. С а х а р о в, цит. раб., стр. 39

15

административно-процессуальными нормами1. Так же справедливо мнение болгарского ученого Страшимира Кучева о том, что рассмотрение финансовых дел осуществляется по правилам административно-финансового производства2. Мы разделяем также точку зрения югославского административиста С. Поповича на то, что административно-процессуальным законодательством регла-ментируется порядок разрешения трудовых дел управленческими органами3. Поэтому попытки обосновать существование финансовых, земельных и иных видов процессуальных норм вряд ли имеют под собой прочную почву. Вся правоприменительная деятельность управленческих органов (независимо от отраслевой принадлежности применяемых норм) осуществляется в порядке, ^регламентируемом административно-процессуальными нормами. Это обусловливается единством целей и задач, общностью принципов, лежащих в основе правоприменительной деятельности органов управления, а также общностью приемов и средств, используемых при осуществлении этой формы управленческой деятельности.

Правоприменение есть одна из форм управленческой деятельности. В правоприменении в наиболее концентрированном виде проявляются государственно-властные полномочия, которыми наделяются исполнительно-распорядительные органы и.некоторые общественные организации. Посредством правоприменительной деятельности управленческие органы осуществляют государственное руководство обществом, определяя необходимое для государства поведение участников управленческих отношений.

В настоящее время почти общепризнано, что некоторые управленческие функции выполняются органами власти, суда и прокуратуры4. Осуществляя эти функции, они вправе применять нормы права, в том числе и нормы административного права. Поэтому, рассматривая административный процесс как правоприменительную деятельность, направленную на реализацию функ-

1 См. Н. Г. С а л и щле в а, цит. раб., стр. 136.

2 См. С. И. К у ч е в, Актът за начет, «Наука и изкуство», София, 1969, стр. 289.

3 См. С. Попович, Административное право, стр. 397—402.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 27 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.