WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 12 |

ции, взаимодействия присутствуют в обоих случаях, то, как отмечают

А.П.Алёхин и Ю.М.Козлов, любые совместные действия однопоряд-

ковых и равноправных субъектов (отношения типа "субъект-субъ-

ект") в конце концов перерастают в вертикальные

административно-правовые отношения с момента принятия совмест-

ного юридического акта; горизонтальность их проявляется временно,

в то время как административный договор опосредует координацион-

ные управленческие отношения на всех этапах договорного процесса 1.

В административной науке сложилось мнение, что административ-

ный договор всегда выступает некоей вспомогательной формой по

отношению к правоприменительному акту компетентного государст-

венного органа. Традиционную позицию высказывает Е.Старосьцяк,

отмечая, что договоры, заключаемые административными органами

и касающиеся узловых вопросов административной деятельности, вы-

ступают не в качестве совершенно самостоятельной формы, а в каче-

стве формы, связанной с административным актом 2.

При этом существует два подхода:

1. Административный договор всегда предшествует администра-

тивному акту компетентного государственного органа. При этом ад-

министративные договоры выступают в роли юридических фактов

особого рода, являясь вспомогательным элементом сложного юриди-

ческого состава: административный договор - односторонне-властный

акт компетентного государственного органа. В частности, А.П.Алехин

и Ю.М.Козлов считают, что административный договор непосредст-

венно не порождает конкретные административные правоотношения,

1 Алехин А П, Козлов Ю М Указ соч, С 78

2 См Старосьцяк Е Указ соч С 262

68

но способствует формированию сложного состава юридического фак-

та: (административное) соглашение плюс последующее (как резуль-

тат) правомерное действие властного субъекта управления в виде

издания индивидуального правового акта. В обоснование приводится

заключение контрактов с военнослужащими, требующих по мнению

указанных авторов "последующего юридически-властного волеизъяв-

ления полномочного исполнительного органа (должностного лица), а

также достижение соглашения между различными субъектами госу-

дарственно-управленческой деятельности, которое также затем тре-

бует соответствующего юридически властного оформления"1.

2. Другие авторы, наоборот, исходят из того, что именно индивиду-

альный административный акт в обязательном порядке предшествует

административному договору. Так, А.И.Елистратов из совершенно

правильной посылки о том, что прежде чем заключить тот или иной

контракт, администрация односторонним волеизъявлением выражает

свою решимость вступить на преднамеченных условиях в соответст-

вующий договор, делает, на наш взгляд, неправильный вывод: "вслед-

ствие этого создаётся возможность смотреть на договор

административного права как на двусторонний акт исполнения пред-

шествующего ему одностороннего акта власти"2.

В обоих случаях налицо отождествление двух совершенно разных

понятий - индивидуального акта управления и управленческого ре-

шения, довольно часто встречающееся в литературе по администра-

тивному праву. Нужно подчеркнуть, что любому административному

договору атрибутивно предшествует не административный акт, а

именно управленческое решение соответствующего должностного ли-

ца или коллегиального органа о заключении договора на определён-

ных условиях. Управленческие решения компетентных субъектов

сопровождают деятельность исполнительной власти на всех ее этапах

1 Алехин А П. Козлов Ю М Указ соч С 200-201

2 Елистратов А И Указ соч С 99

69

и во всех формах и могут как оформляться, так и не оформляться

соответствующими правовыми актами.

Надо признать, что жёсткая связка типа "плановый (или правопри-

менительный) акт - административный договор" действительно реа-

лизовывалась в условиях административно-командного управления

народно-хозяйственным комплексом. Так заключались администра-

тивно-хозяйственные договоры поставки, аренды, капитального стро-

ительства, монтажа оборудования, изготовления

научно-технической продукции и другие. Например, действовавшие

ранее Правила о договорах подряда в строительстве, утверждённые

постановлением Совета Министров СССР № 1550 от 26 декабря 1986

г., прямо предусматривали обязательное наличие планового акта для

заключения договоров генерального подряда; аналогичная ситуация

была и в других отраслях экономики. Такой порядок приводил к

умалению места договора в государственном управлении и админист-

ративном праве, к непониманию его самостоятельной роли и значе-

ния.

Сегодня в условиях сочетания командных и стимуляционных ме-

тодов управления односторонне-властные акты управления и адми-

нистративные договоры могут вступать в силу и действовать или

независимо друг от друга, или взаимно "пересекаться", предшество-

вать, дополнять, конкретизировать друг друга. При этом как договор

может быть заключён в соответствии с односторонним актом государ-

ственной власти, так и последний может быть издан на основании и во

исполнение административного договора.

Такое разнообразие В.А.Юсупов объясняет тем, что функциональ-

ные связи договора с другими формами административного права

осуществляются через содержание последних, то есть "большинство

договоров непосредственно реализуют нормы административного и

административно-процессуального права; но некоторые из них возни-

кают как средство конкретизации административных правопримени-

70

тельных актов" 1. Административные договоры могут возникать на

основании как действующего законодательства, так и на основании

норм, содержащихся в административных актах нормативно-право-

вого характера. Таким образом, административный договор и адми-

нистративный акт являются самостоятельными и равноправными

средствами правового регулирования.

Административный договор и административный акт могут нахо-

диться в следующих соотношениях:

1. Административный договор заключается непосредственно на ос-

нове норм действующего законодательства. Так заключаются, напри-

мер, договоры о компетенции (разграничение полномочий и

предметов ведения), о делегировании полномочий между федераль-

ными органами государственной власти и органами государственной

власти субъектов РФ, правовую основу которых составляют нормы

Конституции РФ.

2. Административный договор заключается на основе администра-

тивного акта нормативного характера. Например, постановление

Правительства РФ от 24 мая 1995 г. N 512 "О взаимодействии Прави-

тельства Российской Федерации и Аграрного союза России" предус-

матривает (п.2) заключение ежегодных соглашений между

Правительством РФ и Аграрным союзом России 2.

3. Административный договор заключается на основании и во ис-

полнение индивидуального административного акта. Например, ре-

шение о предоставлении финансовых средств предприятию на

компенсационные выплаты работникам принимается органами служ-

бы занятости и оформляется приказом (заметим, в тексте норматив-

ного акта управленческое решение и административный акт, а именно

приказ, не смешиваются, упоминаются раздельно); на основании

принятого решения орган службы занятости заключает с администра-

цией соответствующего предприятия договор о выделении финансо-

1 Юсупов В А Теория административного права М, 1985 С 125

2 Российская газета 1995 2 июня

71

вых средств 1. В данном случае действует принцип: административный

договор может только дополнять, конкретизировать предписания ад-

министративного акта, но не изменять его.

Здесь возникает сложный теоретический вопрос о соотношении

юридической силы индивидуального административного акта и дого-

вора, заключённого одним и тем же государственным органом. Дума-

ется, если договор заключён на основании административного акта,

то последний обладает большей юридической силой; в этом случае

договор должен соответствовать административному акту, не проти-

воречить ему. Если существенные условия административного дого-

вора, заключённого на основании административного акта,

противоречат последнему, то договор может быть признан недействи-

тельным, а применению подлежит административный акт. В Водном

кодексе РФ находим подтверждение вышесказанному: (ст.56) в слу-

чае противоречия договора пользования водным объектом условиям

лицензии на водопользование соответствующий договор признаётся

недействительным 2.

Если же административный акт издаётся на основании и во испол-

нение заключённого данным государственным органом администра-

тивного договора, то в этом случае договорные условия имеют

приоритет (большую юридическую силу) перед предписаниями адми-

нистративного акта (разумеется, если речь не идёт об использовании

прерогативных полномочий государства, закреплённых в установлен-

ном порядке).

Нужно также отметить, что в случае изменения акта, являющегося

основанием договора, договор не становится автоматически недейст-

вительным, а в необходимых случаях изменяется в предусмотренном

законом порядке - путём двухстороннего согласования сторонами до-

говорных условий или в судебном порядке.

1 См п п 4 5, 4 6 Положения о порядке и условиях предоставления

компенсационных выплат работникам, находящимся в отпусках оез

сохранения заработной платы в связи с вынужденным временным

прекращением работы организаций//Российские вести 1995 25 мая

2 Собрание Законодательства РФ 1995 N47 Ст 4471

72

4. Административный договор и административный акт могут воз-

никать одновременно, основываясь на одном и том же управленческом

решении. Так, по результатам инвестиционных конкурсов, проведён-

ных согласно Указу Президента РФ "О частных инвестициях в Рос-

сийской Федерации" от 17 сентября 1994 г. N 1928 и постановления

Правительства РФ "О порядке размещения централизованных инве-

стиционных ресурсов на конкурсной основе" от 22 июня 1994 г. N 744,

и на основании решения о выделении централизованных инвестици-

онных ресурсов параллельно оформляются следующие документы: 1)

протокол Комиссии по инвестиционным конкурсам о выделении цен-

трализованных капитальных вложений победителю конкурса (инди-

видуальный административный акт); 2) соглашение о

финансировании проекта, подписанное представителями соответст-

вующих министерств, коммерческих банков, уполномоченного Пра-

вительственной комиссией по вопросам кредитной политики и

инвестором (административный договор); 3) договор по условиям ре-

ализации проекта, подписанный инвестором и представителями пред-

приятия-заказчика (частно-правовой договор).

5. Административный договор может служить основанием для по-

следующего принятия административных актов, причём как индиви-

дуального, так и нормативного характера. Например, во исполнение

Генерального соглашения между общероссийскими объединениями

профсоюзов, общероссийским объединением работодателей и Прави-

тельством РФ на 1996-1997 годы Правительством РФ было принято

специальное постановление от 21 марта 1996 года №321, утвердившее

План мероприятий Правительства РФ по реализации Генерального

соглашения 1. Кроме того, данное Соглашение служит основой десят-

ков индивидуальных административных актов, принимаемых для его

исполнения различными государственными органами.

Ещё пример. В соответствии с Положением о порядке работы орга-

нов службы занятости с безработными гражданами, желающими ор-

1 Российская газета 1996 23 апреля

ганизовать своё дело и условиях выдачи им субсидий (п. 18), необхо-

димым условием предоставления субсидии является... заключение

соответствующего договора между центром занятости и граждани-

ном"; и далее (п.20) "субсидия предоставляется на основании приказа

по центру занятости". Функциональная направленность администра-

тивного договора и односторонне-властного акта здесь различна: до-

говор изменяет административную правоспособность субъектов, у

них появляются (пока потенциально) взаимные права и обязанности,

по крайней мере, право требовать выдачи лицензии, выплаты субси-

дии, а издание административного акта (приказа, лицензии) относит-

ся к сфере административной дееспособности, позволяет реализовать

в конкретном правоотношении предоставляемые права (право на пол-

учение субсидии).

6. Для реализации некоторых управленческих решений по усмот-

рению государственно-властного субъекта может быть выбран либо

административный договор, либо административный акт. Это утвер-

ждение носит универсальный характер и относится ко всей управлен-

ческой деятельности государства. Выбор того или иного

управленческого средства здесь определяется по усмотрению соответ-

ствующего государственного органа, и зависит от многих объектив-

ных и субъективных факторов, конкретных условий управления. В

конце концов и экспроприация, и купля-продажа позволяют решить

одинаковую управленческую цель, а именно приобрести в государст-

венную собственность некоторое имущество, но разными средствами.

К примеру, норма закона РФ "Об оперативно-розыскной деятель-

ности" устанавливает, что (ст.6абз.4) "оперативно-розыскные мероп-

риятия, связанные с контролем почтовых отправлений, телеграфных

и иных сообщений, прослушиванием телефонных переговоров.., со

снятием информации с технических каналов связи, проводятся... в

порядке, определяемом межведомственными нормативными актами

или соглашениями между органами, осуществляющими оперативно-

74

розыскную деятельность"1. То есть одни и те же правоотношения

могут в зависимости от конкретных условий регулироваться либо

административным актом нормативного характера, либо администра-

тивным договором.

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 12 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.