WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 12 |

9. Информационная. Договорный процесс служит одним из каналов обратной связи, причем наиболее полным и достоверным по сравнению с односторонне-властным регулированием. Ведь принятие административных актов происходит зачастую без учёта потребностей управляемых, информация на верхние этажи управленческой иерархии не доходит или доходит урезанной, с искажениями. Между органом, принимающим административный акт, и его адресатом, как правило, возникает множество звеньев-посредников, что также влияет на своевременность и достоверность управленческой информации. Договор позволяет максимально уменьшить количество промежуточных звеньев, непосредственно связывая управляющую систему с управляемой или две управленческие системы одного уровня. Нельзя забывать и о всех преимуществах информации, получаемой из различных источников (как в ходе односторонне-властного, так и договорного регулирования).

Разумеется, вышеприведенные функции не существуют изолированно, они взаимно переплетаются и обусловливают друг друга. Возникает вопрос о допустимости указания ещё одной функции административного договора - правовосполнительной, состоящей в ликвидации правовых пробелов и конкретизации законодательства применительно к отдельным правоотношениям. Поскольку эта функция напрямую связана с нормативной природой административного договора, она отдельно исследуется в шестой главе настоящей работы.

Очевидно, что если некоторые общественные отношения и социальные процессы в области государственного управления в силу каких-то причин не поддаются урегулированию с помощью односторонних административных актов, нужно прибегнуть к административному договору. Как отмечает В.И.Новосёлов, "не всегда желаемые результаты в области управления достигаются путём совершения либо властных, либо чисто договорных (на основе норм гражданского законодательства) актов. В ряде случаев органы управления могут или должны избрать такие действия, которые характеризуются чертами и власти-подчинения, и юридического равноправия, то есть имеют форму административных договоров" 72.

Можно выделить три относительно автономные области использования административных договоров государством:

1) сфера управления, где может применяться только договорный метод регулирования общественных отношений. Это прежде всего отношения в экономической сфере (приватизации, обеспечение государственных нужд), многие федеративные, межрегиональные отношения, сфера частных инвестиций, привлечения граждан к сотрудничеству с правоохранительными органами и т.д. В этих случаях соответствующие государственные органы не вправе накладывать обязанности и запреты на другое лицо путём односторонних административных актов, то есть здесь необходимо достижение согласия данного лица на совершение (или несовершение) определённых действий;

2) сфера управления, относящаяся к дискретному усмотрению государственного органа заключить административный договор или использовать административный акт в зависимости от фактической обстановки;

3) сфера управления, где "административный орган лишён права заключения контрактов, поскольку применительно к таким областям он не может делать предметом переговоров исключительные полномочия, возложенные на него действующим законодательством" 73. Это наглядно проявляется в сфере юрисдикционной деятельности компетентных государственных органов, во взаимоотношениях, связанных с применением мер принуждения, действиями в условиях чрезвычайного положения, и вообще в случаях, когда осуществление каких-либо действий государственно-властного субъекта с использованием договорных методов нормативно не предусмотрено.

К сожалению, нет времени редактировать дальше. Если Вы бескорыстный энтузиаст, то доделайте эту работу и вышлите нам на сайт. Мы тут же с удовольствием заменим текст.

Просто еще нужно переделать много учебников и монографий.

Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР И

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ АКТ

В отечественном правоведении преобладает определение правовых

актов управления через односторонне-властное предписание компе-

тентного государственного органа (должностного лица). "Акты управ-

ления, - выражает общую позицию И.И.Евтихиев, - представляют

собой одностороннее властное волеизъявление органа государствен-

ного управления (должностного лица), не являющееся прямым ре-

зультатом соглашения сторон"1. Думается, это слишком узкое

определение, отождествляющее акт управления и административный

акт.

В самом общем виде акт управления представляет собой объекти-

вированное во внешнюю среду сознательно-волевое действие управ-

ленческого характера субъекта (субъектов) административного

права, влекущее правовые последствия. В основе любого акта управ-

ления лежит управленческое решение, соотносящееся с актом управ-

ления как "потенциальное" и "актуальное". Внутренней формой акта

управления выступает волеизъявление, а внешней - акт-действие со-

ответствующего субъекта административного права. Формирование

волеизъявления составляет стадию разработки акта управления.

Итак, правовой акт управления можно определить как действие-во-

леизъявление соответствующего субъекта административного права в

сфере государственного управления, влекущее правовые последст-

вия.

Рассмотрим в свете вышесказанного административный договор.

Можно спорить о нормативной природе последнего, но то, что адми-

нистративный договор представляет собой юридическое средство пра-

вового регулирования, то есть имеет правовой характер, сомнению не

подлежит. Административные договоры имеют организационную на-

1 Советское административное право Общая часть М, 1962 С 207

правленность, заключаются в сфере государственного управления, их

предмет составляют действия управленческого характера. Цели и

функции административных договоров - публично-правовые.

Думается, не правы авторы, утверждающие, что в ходе заключения

договора происходит только уравнивание воль, но общей воли не

образуется, а каждая сторона остается при своих интересах, которые

затем самостоятельно и реализует в ходе исполнения договора. В

результате договорного процесса в ходе столкновения, противоборст-

ва, можно сказать, и конфликта локальных (частных) воль, требова-

ний, интересов формируется некий общий интерес, единое,

согласованное волеизъявление сторон, выражаемое в договоре. После

заключения административного договора это согласованное волеизъ-

явление приобретает для сторон нормативно-обязательный характер.

Договор как юридическая сущность предполагает известную авто-

номию воли субъектов, вступающих в договорные правоотношения. В

процессе осуществления договора происходит не просто соединение

двух или более относительно самостоятельных воль субъектов, а ре-

гулирование, волевая "настройка" индивидуумов, в результате кото-

рой образуется некая интегрированная воля. Применительно к

данному моменту часто говорят об обоюдном согласии, общем наме-

рении, общих обязательствах сторон 1. Разумеется, индивидуализа-

ция интегрированной воли субъектов обусловливается юридическим

статусом, особенностями правового положения сторон, отраслевой

спецификой (в нашем случае административное право определяет

особенности формирования и реализации согласованного волеизъяв-

ления участников договора) 2.

Нельзя забывать и о связи воли договаривающихся сторон со всеоб-

щей государственной волей. Как отмечается в литературе, любой

договор является юридическим фактом, выступая в качестве правово-

1 См Актуальные проблемы буржуазного административного права Сборник

2 См Юсупов А В Право и советское государственное управления Казань,

го и фактического оснований конкретного правоотношения. Но дого-

варивающиеся стороны связывает посредством субъективных прав и

обязанностей не только их индивидуальная воля, но прежде всего воля

в широком социальном смысле - государственная воля, возведённая в

закон и принявшая всеобщую, правовую форму 1. Еще один момент:

одной из сторон административного договора всегда выступает госу-

дарственно-властный субъект, реализующий цели, задачи и функции

государственного управления. Последний выражает не свою собствен-

ную, "частную" волю, а волю государства к возникновению данного

правоотношения. Поэтому государственная воля и в широком смысле,

и непосредственно всегда присутствует в административном договоре,

преломляясь и сочетаясь с волей негосударственного субъекта. Если

же речь идет о "внутриаппаратном" (межведомственном) договоре, то

здесь вообще присутствует только единая государственная воля, вы-

ражаемая различными агентами государства, выступающими сторо-

нами административного договора.

Таким образом, есть все основания считать административный до-

говор своеобразным актом управления многостороннего характера.

Уместна идея А.И.Елистратова о том, что какие бы виды деятельности

и функции не осуществляли органы государства в пределах их компе-

тенции, "будут ли это сделки по имуществу или акты, видоизменяю-

щие личное положение граждан, они неизменно сохраняют в

служебной деятельности агентов государства свойство актов государ-

ственного управления"2. Думается, понятие "акт управления" может

трактоваться как в узком, так и в широком смысле. В первом случае к

актам управления будут относиться только односторонне-властные

предписания субъектов управления, во втором к ним нужно добавить

и многосторонние акты согласования воль, то есть совместные реше-

ния государственных органов, влекущие юридические последствия и

административные договоры.

1 См Кечекьян С Ф Правоотношения в социалистическом обществе М, 1958

С 40, Тихомиров Ю А Публичное право М, 1995 С 182-183

2 Елистратов А И Указ соч С 79

Здесь напрашивается аналогия (разумеется, условная) с граждан-

ско-правовыми сделками, которые по субъектному составу также де-

лятся на односторонние (завещания, претензии, иски) и

многосторонние (договоры). Упоминание об административном дого-

воре как о многостороннем акте управления встречается у целого ряда

авторов. Например, Ж.Ведель отмечает, что в своей деятельности

государственная администрация использует как односторонние акты

управления, так и многосторонние, главными среди которых высту-

пают договоры 1. Об административных договорах как о заключаемых

органами государственного управления двухсторонних актах, осно-

ванных на согласии сторон, говорит Д.Н.Бахрах. И.И.Евтихиев назы-

вает их "актами-соглашениями" 2.

Можно предложить следующую классификацию правовых актов

управления по субъектно-волевому составу. С одной стороны, адми-

нистративные акты, представляющие собой исходящие от государства

властные веления одностороннего и многостороннего характера, а с

другой - административные договоры. Рассматриваемые как акты уп-

равления, они имеют и общие, и особенные требования к своей форме

и содержанию. К общим относятся правомерность (подзаконность)

акта, наличие у субъектов соответствующих полномочий, надлежа-

щая форма, соблюдение процедур подготовки и издания (заключе-

ния), возможность судебного и административного обжалования. К

специальным требованиям, предъявляемым к административному до-

говору как акту управления, отнесем отсутствие пороков воли его

участников, реальную исполнимость, указание существенных усло-

вий, определенную свободу выбора контрагента, формальное равен-

ство сторон и другие.

Подобный подход находим у Л.Дюги, отмечающего, что админист-

ративный акт есть юридический акт, то есть проявление воли, совер-

1 См Ведель Ж Административное право Франции МЛ 973 С 164

2 См Бахрах Д Н Административное право Учебник Часть общая М, 1993

С 132, Евтихиев И И, Власов В А Административное право в СССР М,

66

шенное с целью создать субъективное правовое положение. Но как

отмечает автор, такое проявление воли возможно при двух различных

условиях - оно может быть односторонним или договорным. Односто-

ронний акт предполагает волю, которая обнаруживается без всякой

связи с проявлением другой воли. И наоборот, в договоре цель, опре-

деляющая проявление воли, заключается в проявлении другой воли,

так что в этом случае правовой эффект вытекает из двух проявлений

воли, взаимно определяющих себя. "Административные акты как ак-

ты юридические, естественно, являются или односторонними, или

договорными", - делает вывод Л.Дюги 1.

Как уже отмечалось, к многосторонним актам управления помимо

административного договора относятся и совместные решения двух

или более государственных органов, оформляемые в виде различного

рода приказов, резолюций, протоколов, инструкций. Провести раз-

граничение между этими правовыми актами бывает крайне затрудни-

тельно ввиду схожести их формы и содержания. В целом отличия

административных договоров от совместных административных актов

состоят в следующем:

1. Субъектами совместных решений выступают только субъекты,

обладающие государственно-властными полномочиями, в то время

как участником административного договора может быть любой субъ-

ект административного права.

2. Административный договор содержит взаимные права и обязан-

ности сторон, непосредственно участвующих в договоре, в то время

как совместное административное решение (в том числе оформленное

в виде нормативного акта), как правило, обращено вовне, предостав-

ляет права, накладывает обязанности и запреты на третьих лиц, под-

час нормативно неопределенных. Государственная воля, выраженная

в административном акте хотя бы и многостороннего характера, имеет

внешнюю направленность, в то время как общая воля, выраженная в

1 См Дюги Л Конституционное право Общая теория государства М, 1908

С 316.

договоре, "замыкается" внутри договора, касаясь только его участни-

ков; при этом у других субъектов существует лишь обязанность не

мешать ее свободной реализации.

3. Если на этапе разработки и подготовки эти правовые акты управ-

ления во многом схожи, поскольку элементы согласования, координа-

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 12 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.