WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 12 |

Сегодня во многих государственных органах и организациях как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, созданы специальные договорно-правовые (договорные) управления и отделы, непосредственными задачами которых являются разработка договорной политики и осуществление договорных процедур. Нужно заметить, что государство в подавляющем большинстве случаев выступает инициатором заключения административного договора, направляя и корректируя договорный процесс по мере продвижения его от стадии к стадии. Административные договоры нередко заключаются по итогам конкурса (различного рода подрядные торги). Это позволяет отобрать наиболее достойных партнеров для заключения договора, помогает избежать нежелательных моментов, связанных с подкупом чиновников, взятками и протекционизмом. Критериями отбора выступают стоимость, сроки, специализация, иные показатели объективного характера. Но чаще всего административные договоры заключаются в ходе непосредственных переговоров с контрагентами.

Выше отмечалось, что статус государственных органов при заключении административных договоров имеет административно-правовой характер. Несмотря на координационные связи, они выступают как специально уполномоченные органы государственной власти. Поэтому даже в договорном регулировании за государственно-властным участником сохраняются полномочия прерогативного характера.

Швейцарский административист М.Имбоден высказывает мнение, что в административном договоре в известной степени отсутствует равенство сторон, поскольку одна сторона (государство) как властный субъект может уже после заключения договора без обязательного согласия другой стороны (частного лица, акционерного общества) изменить некоторые положения такого (административного) договора в одностороннем порядке и непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону, а также давать новые, дополнительные указания по исполнению договора 52.

Как отмечалось выше, в правовой доктрине и действующем законодательстве России концепция государственных прерогатив в договорах с публично-правовым режимом отсутствует. Поэтому речь в данном случае идёт не о сфере сущего, а о сфере должного, то есть как должно быть (что, впрочем, в значительной степени относится ко всей теории административного договора). Главная идея состоит в том, что государство в некоторых отношениях договорного характера не может быть поставлено в положение обычного частного лица. Государственный контрагент в административном договоре должен обладать некоторыми преимуществами и прерогативами, вытекающими из его положения субъекта, реализующего общее благо, публичные интересы.

Данный субъект вправе воспользоваться своими прерогативами, если того требует разумная забота об общем благе, и вмешаться в договор, даже если такие действия выходят за рамки гражданского права и гражданско-правовые средства не позволяют оперативно и эффективно сделать это. Разумеется, такие действия не имеют ничего общего с беззаконием и произволом. Договорные прерогативы государственного контрагента должны быть законодательно определены и продублированы в конкретном договоре. Партнёр государства должен иметь право на разумную компенсацию, если вследствие действий государственного контрагента он понёс какие-либо убытки.

Мы полагаем, что договорные прерогативы государственно-властного контрагента могут быть сведены к следующим:

1. Правомочие в одностороннем порядке внести в уже заключённый административный договор изменения без обращения в суд. Такие действия могут быть осуществлены в случае защиты или обеспечения публичных интересов, изменения фактической обстановки управления и в других общественно значимых ситуациях. Внесённые изменения могут состоять и в наложении новых обременений (обязательств) на контрагента, который не вправе отказаться от их исполнения.

2. Вышеуказанная прерогатива должна дополняться возможностью в одностороннем порядке и без обращения в суд прекратить договор, а также возможностью отказаться от заключённого договора и переложить его исполнение по своему выбору на другое лицо, если прежний контрагент нарушает договор или не может его исполнить. Французская доктрина административного права утверждает, что государство может воспользоваться вышеуказанными привилегиями даже тогда, когда она не была предусмотрена в тексте самого административного договора, как, например, в случаях с концессиями. Таким образом, действие общих принципов гражданского права, а именно: "договор есть закон для сторон" и "заключил договор - исполняй" – по отношению к административным договорам значительно ограничивается прерогативными полномочиями государственно-властного контрагента.

3. Правомочие непосредственно, в бесспорном порядке налагать санкции на контрагента в административном договоре, если он нарушает или не исполняет закреплённые в договоре обязательства. Помимо имущественных, здесь возможно установление и иных видов санкций (организационных, административных, дисциплинарных, лишение определённых квот, льгот, преимуществ, прекращение финансирования). Как отмечает Ю.А.Тихомиров, обеспеченность договорных обязательств в случае с публично-правовыми договорами более многообразна по своим средствам и включает меры организационные, правовые, экономические, платёжно-расчётные, изменение режимов и приоритетов и т.д. 53

Приводя примерную схему договора между исполкомом Совета народных депутатов и предприятием (объединением), Ю.А.Тихомиров включает в число мер ответственности по договору такие, как отмена неправильных решений подчинённых организаций и должностных лиц, наложение на виновных работников взысканий 54.

4. Правомочие оперативного контроля за исполнением договора контрагентом. Данная прерогатива включает право требовать предоставления необходимых отчётов и документации, возможность инспектирования, проведения различного рода проверок, экспертиз, другие формы контроля. Например, в случае заключения соглашения о разделе продукции, представляющей собой своеобразную форму концессии, государственный контроль за исполнением соглашения осуществляют федеральные органы государственной власти в соответствии с их компетенцией совместно с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ; при этом уполномоченные представители вышеуказанных органов получают право беспрепятственного доступа на объекты проведения работ по соглашению, а также к документации, относящейся к проведению указанных работ, причём исключительно в целях осуществления функций контроля за исполнением соглашения 55. Контроль в данной сфере особенно необходим в случаях предоставления государством контрагенту различного рода льгот и преимуществ.

Вышеуказанные прерогативы государственно-властного контрагента, объединённые в административном договоре в единый юридический комплекс, можно условно назвать "оговоркой об исключительных полномочиях государственно-властного контрагента". Такая оговорка должна обязательно включаться в административные договоры, вплоть до установления соответствующих полномочий государственного контрагента в законодательном, императивном порядке. Данные полномочия оставляют для государственного участника общую возможность воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убытков, если только оно считает, что государство причиняет ему своими виновными действиями вред и убытки.

Таким образом, партнёр по договору имеет право на "финансовое равновесие", то есть компенсацию ущерба, понесённого вследствие действий контрагента-государства. Однако, он не вправе требовать от государственно-властного контрагента через суд исполнения договора в натуре. Необходимо, чтобы возмещение убытков производилось вне зависимости от виновности государственного контрагента, хотя этот момент в целом является дискуссионным, как и вопрос о том, можно ли считать действия в защиту публичных интересов обстоятельствами, освобождающими от ответственности по договору (форс-мажор).

Думается, государственный участник в административном договоре обладает двумя видами полномочий. Часть правомочий принадлежат ему как обычному юридическому лицу, вступившему в договорный процесс, а другие - отражают специфику данного участника договора именно как властного субъекта. Последние полномочия ("исключительные") имеют прерогативу перед первыми (общегражданскими), но в большинстве своём находятся в "замороженном", потенциальном состоянии и начинают действовать только в случаях возникновения опасности "общему благу" или иной чрезвычайной ситуации (существенное изменение фактической обстановки, неисполнение или недобросовестное исполнение контрагентом своих обязательств и т.д.). Необходимость "исключительных полномочий" государственно-властного контрагента диктуется заботой об "общем благе" со стороны государства. Для частных лиц в качестве гарантии от государственного произвола предусматривается судебная защита нарушенных прав. Если же представить государство как совершенно равную сторону административного договора, отождествив его с частным лицом, то возможности оперативного государственного вмешательства в случае необходимости защитить общественные интересы будут неизмеримо сужены.

Приведем только один пример, демонстрирующий, к чему это может привести. В Вологде пошли на эксперимент, приватизировав троллейбусный парк. Собственник парка, частное предприятие "Вологдаэлектротранс" осуществляет перевозку населения на основе договора с местной администрацией, которая установила тариф на одну поездку в 400 рублей. Такая цена не устраивала "Вологдаэлектротранс" и оно предъявило местной администрации ультиматум о повышении тарифов или компенсации разницы между фиксированной и рыночной стоимостью одного проезда (что было установлено в договоре). Поскольку бюджет города не позволил удовлетворить требования частника, вышеуказанное предприятие свой ультиматум реализовало, не выпустив троллейбусы на городские маршруты. Целую неделю огромный город лихорадило: сотни людей опаздывали на работу, к поездам, электричкам, междугородным автобусам. Практически на всех предприятиях города была сорвана первая смена. Убытки исчисляются миллиардами 56.

Вышеуказанный инцидент интересен с точки зрения защиты публичных интересов. Очевидно, гражданско-правовые средства не позволяют оперативно и эффективно отреагировать на подобную ситуацию. Если признать вышеупомянутый договор частноправовым, то потребуются длительные судебные процедуры его изменения. В то же время наличие "оговорки об исключительных полномочиях" местной администрации, подчиняющей договор административно-правовому режиму, позволил бы быстро устранить угрозу общественным интересам со стороны частного контрагента, признать забастовку незаконной, расторгнуть договор или непосредственно применить санкции. Причём за частником сохранилась бы возможность отстаивать впоследствии свои интересы в судебном порядке, требуя от местной администрации возмещения нанесенных убытков.

Автономия воли сторон административного договора (то есть свобода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характер абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве.

Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права (например, так заключаются договоры в сфере приватизации, договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и предприятиями, занимающими доминирующее положение на рынке). Так, Водный кодекс РФ устанавливает, что после выдачи гражданину или юридическому лицу лицензии на водопользование заключение договора пользования водным объектом между соответствующим органом исполнительной власти и водопользователем является обязательным для обеих сторон.

Отмечается, что заключение административных договоров связано не столько с правами, сколько с осуществлением административным органом своих обязанностей57.Здесь проявляется общая особенность административно-правового статуса государственных органов, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функций, является в определенном смысле и правом, и обязанностью одновременно.

Уровень диспозитивности, то есть свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем для договорного процесса в частноправовых отраслях. Это связано прежде всего с тем, что для административно-правового регулирования вообще характерна большая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Поэтому договорный процесс в административном праве имеет более детальную регламентацию, налицо стремление законодателя подробно урегулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму. Последние содержатся обычно в Приложениях к нормативным актам и являются не договорами как таковыми, а частью нормативного правового акта и обладают достаточно высоким уровнем нормативности, поскольку носят общеобязательный характер.

Характерная деталь: приложения к Правилам проведения аукционов на право заключения договоров кредита, залога, находящихся в федеральной собственности акций и комиссии, содержащие прямые указания по всем основным элементам соответствующих договоров, непосредственно в тексте соответствующих нормативных актов называются "обязательными условиями", имеющими императивный характер 58.

Административные договоры являются формальными, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения. Так, ст.15 Федерального закона РФ "Об оперативно-розыскной деятельности" устанавливает, что органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, вправе использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц 59.

В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действительности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах (что, впрочем, не является особенностью только административных договоров).

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 12 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.