WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 12 |

Можно предложить следующие исходные положения. В административном договоре государственный орган выступает именно как компетентный орган государственной власти, реализующий управленческие функции и наделенный властными полномочиями. В этом главное отличие административного договора от гражданско-правового38.

Участвуя в административном договоре, государственный орган выступает в качестве субъекта административного права, его статус определяется главным образом компетенцией; выступая участником гражданско-правовой сделки, - в качестве обычного юридического лица, наравне с другими субъектами гражданского права участвующего в товарообороте, и правовой статус такого органа-контрагента определяется его гражданской правоспособностью. Если в первом случае государственный орган подчиняется запретительному типу правового регулирования (запрещено всё, что прямо не разрешено законом), то во втором - общедозволительному (разрешено всё, что прямо не запрещено законом).

Вышесказанное позволяет сделать следующий вывод: действие общегражданского принципа - стороны могут заключить любой договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами (то есть любой договор, не противоречащий правовым нормам) - по отношению к административным договорам не применяется либо применяется с определёнными оговорками. Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже объекта государственной собственности, государственно-служебных отношениях с работником милиции, выдаче финансовой помощи, налоговых "каникулах" и т.д.) должно быть прямо и нормативно предусмотрено в компетенции определённого государственного органа или должностного лица. При этом, как правило, довольно формализованно устанавливается, когда, с кем и на каких39 Сравнивая административные и хозяйственные договоры, Н И Клейн отмечает 'Для определения характера отношений, а следовательно и опосредствующей их правовой формы решающее значение имеет не только наличие у стороны властных полномочий, а то, выступает ли соответствующий государственный орган в силу функций управления как носитель государственной власти либо этот орган осуществляет хозяйственную деятельность условиях административный договор может заключаться. Разумеется, речь не идёт об ограничении дискретных полномочий государственного субъекта, его возможности реализовать в пределах компетенции свободу усмотрения 40. Имеется в виду возможность заключения административного договора исключительно в рамках компетенции конкретного государственного органа, причём свобода усмотрения государственно-властного контрагента в этих и других вопросах может быть существенно ограничена в целях недопущения государственного произвола и злоупотреблений.

Возможность передачи права заключения того или иного вида административных договоров должна быть нормативно предусмотрена как делегирование (нормативное или договорное) государственновластных полномочий. Например, Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" устанавливает, что (ст.6 п.4) орган исполнительной власти субъекта РФ может передать свои полномочия на подписание соответствующего соглашения Правительству РФ и наоборот 41. В то же время каждый государственный орган как юридическое лицо вправе заключать любые не противоречащие праву частноправовые сделки и ня любых (также не противоправных) условиях.

К примеру, закупить канцелярские принадлежности или заключить договор подряда на ремонт вычислительной техники может любой государственный орган, обладающий правами юридического лица. Но, например, заключить соглашение о разделе продукции или о выделении целевого инвестиционного кредита - только тот государственный орган, в компетенции которого предусмотрено данное полномочие.

Требование компетентности государственного участника является главным условием действительности административного договора, тогда как гражданское право не оперирует понятием "компетенция", используя термин "гражданская право-дееспоспособность".

Атрибутивное участие в административном договоре государственно-властного субъекта говорит о наличии в предмете договора публичных (общественных, общегосударственных) интересов. Целью административных договоров является, главным образом, не реализация частных интересов одного из контрагентов, а достижение некоего общего блага, или, иначе говоря, "достижение общественно значимых результатов" 42. Это отличает административные договоры от большинства частно-правовых договоров, цели которых имеют индивидуальный характер (получение максимальной прибыли, иных благ для удовлетворения собственных потребностей).

Конечно, в административном договоре присутствуют и частные цели, главным образом негосударственных субъектов, вступающих в договор, но не они являются определяющими. Применительно к административным договорам законодатель использует такие формулировки, как "государственные нужды", "федеральные нужды", "национальные интересы Российской Федерации" и им подобные.

Ссылка на национальные интересы РФ содержится в частности в п. 8.2 Типового договора об учреждении траста (доверительной собственности) на пакет акций, находящихся в государственной собственности, утвержденного Распоряжением Госкомимущества РФ от 15.02.94 г.43

Особенность административно-правового статуса государственно-властного участника состоит в том, что он действует (во всяком случае должен действовать) в общегосударственных интересах, не извлекая выгоду собственно для себя. Так, в ст.3.5 федерального закона РФ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" подчеркивается, что государственные заказчики действуют, исходя из интересов государства 44.

То же самое можно сказать и о других видах административных договоров. Разумеется, отрицать существование узковедомственных интересов и их реального влияния на действия государственных институтов, по меньшей мере, утопия. Тем не менее, заключая административный договор и вступая в административные правоотношения, государственно-властный контрагент должен абстрагироваться от какой-либо свой собственной выгоды, реализуя общественные, публичные цели.

Поэтому многие административные договоры являются безвозмездными. Некоторые авторы отмечают нетоварный (неимущественный) характер большинства административных договоров и невозможность обнаружения в них эквивалентности принятых сторонами обязательств 45. Думается, присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь, поскольку договор всегда предполагает взаимные обязательства и взаимовыгоду. "Возмездность" здесь заменяется более широким понятием - "эквивалентность".

Разделение целей договора на публичные и частные не совсем корректно. Точнее говорить о балансе публичных и частных интересах, поскольку в результате договорного процесса происходит выработка не только общей воли, но и общих целей договора. Думается, цель административного договора должна быть отражена в тексте договора, именно с неё он должен начинаться, что, к сожалению, не всегда происходит на практике. Необходимо отметить одну существенную деталь: цели административного договора, как правило, устанавливаются в нормативных актах.

Д.Н.Бахрах отмечает, что административный договор является средством... обеспечения публичных интересов" 46. Не оспаривая этот тезис по существу, необходимо сделать следующую оговорку. В договорном процессе общегосударственные и частные интересы не обязательно должны противоречить друг другу. Публичные и частные цели

в административном договоре разделить бывает довольно сложно, особенно в случае их совпадения. Например, п. 1.1. типового Договора о выделении финансовых средств Государственным фондом занятости на компенсационные выплаты работникам, находящимся в отпусках без сохранения заработной платы в связи с вынужденным временным прекращением работы организации, устанавливает, что "договор заключён с целью предотвращения массового высвобождения, сохранения кадрового потенциала и материальной поддержки работников организации"47. Налицо определённое единство цели всех участников договора, отвечающей интересам каждого из них: с одной стороны, государство реализует свою социальную функцию, смягчает социальную напряжённость в обществе, а с другой - конкретное предприятие получает возможность сохранить свой кадровый потенциал.

Совпадение публичных и частных интересов налицо и в ст.З Указа Президента РФ "Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизированных предприятий", предусматривающего, что "для обеспечения нормального функционирования объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения между приватизированным предприятием и местной администрацией на добровольной основе может быть заключен договор о совместном использовании и финансировании этих объектов" 48. Таким образом достигается баланс между публичными и частными интересами, реализуется общее благо, налаживаются действительно партнёрские взаимоотношения между государством и обществом.

Административные договоры опосредуют общественные отношения, связанные с государственным управлением, они заключаются в сфере деятельности исполнительной власти. Поэтому в предмет административных договоров входят действия государственно-управленческого, организационного характера. Некоторые авторы прямо называют административные договоры организационными. Здесь необходимо сказать о соотношении понятий "административный" и "управленческий договоры", поскольку эти термины зачастую употребляют как тождественные. Например, В.А.Кикоть утверждает, что понятия "административный договор" и "управленческий договор" синонимы. Далее он замечает, что и административный, и управленческий договор - термины науки управления 49. Думается, здесь автор путает терминологию двух совершенно разных дисциплин, а именно науки государственного управления и науки административного права. Очевидно, наука государственного управления только в определённых аспектах является правовой. Административный договор как правовая категория входит в предмет науки административного права, так же как трудовой договор - науки трудового права, международный договор - науки международного права и т.д.

Понятие "управленческий" в целом намного шире, чем "правовой" и "административный". Управление - универсальный процесс, присутствующий в любой сфере человеческой деятельности. Указание на "управленческий" характер определяет предмет договора, его организационную направленность. Управленческие, организационные договоры присутствуют во всех отраслях права. Например, договоры об учреждении частных обществ и товариществ, создании консорциумов и ассоциаций, совместной деятельности, агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут иметь управленческий характер, оставаясь тем не менее в сфере частного права. Организационные по предмету коллективные договоры относятся к сфере регулирования

трудового права. То же можно сказать и о конституционных, международных, трудовых договорах.

Что касается административных договоров, то все они так или иначе являются управленческими, поскольку сама деятельность органов исполнительной власти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэтому предмет административных договоров составляют социальные процессы, так или иначе связанные с государственным управлением. Можно сказать, что все административные договоры являются управленческими, но не все договоры управленческого характера - административные. Учредительный договор, имеющий безусловно организационный характер, может быть как административным, так и гражданско-правовым в зависимости от того, кто и что учреждает.

Отношения по поводу заключения и исполнения административных договоров регулируются материальными и процессуальными нормами. По поводу включения этих отношений в число административных производств в литературе высказаны различные мнения. Авторы, рассматривающие административный процесс широко, как всю государственную исполнительную деятельность целиком, то есть как связанную с реализацией органами государственного управления любых их полномочий, с решением любых вопросов, отнесённых к их компетенции, включают договорное производство в число элементов административного процесса.

Такая идея высказана В.А.Юсуповым, включающим в классификацию административных производств и производство по заключению административных договоров. Авторы коллективной монографии "Управленческие процедуры"50, классифицируя административные процедуры по формам управления, называют процедуры заключения административных соглашений 51. Другие авторы выделяют административно-договорный процесс непосредственно как вид административного процесса, входящий в его структуру и указывают, что административный договор представляет собой одно из административно-процессуальных производств (так называемый "позитивный административный процесс", имеющий и свою материальную часть).

Думается, деятельность государственных органов, связанная с заключением и исполнением административных договоров, нельзя отнести к административному производству, поскольку в данном случае прямой реализации властных полномочий не происходит. Данная деятельность носит процедурный характер, причём она в определённой степени обладает и некоторыми чертами административного процесса, а именно целенаправленностью, компетентностью, формализованностью, юридической результативностью, урегулирована нормами административного права.

Договорный процесс тесно связан со всеми типами административного процесса, поскольку и нормотворчество, и юрисдикционная деятельность уполномоченных государственных органов на определённой стадии затрагивают договорное регулирование. Договорный процесс охватывает процедурную деятельность уполномоченных государственных органов по заключению и исполнению административных договоров и регулируется процессуальными нормами, содержащимися, как правило, в подзаконных актах.

Можно выделить такие стадии договорного процесса, как:

1) преддоговорная подготовка (сбор информации, разработка проекта, финансовое и технико-экономическое обоснование, переговоры или конкурс);

2) принятие решения о заключении договора;

3) заключение договора;

4) исполнение принятых обязательств, реализация предоставленных по договору правомочий, контроль;

5) разрешение договорных споров;

6) анализ и обобщения договорной практики.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 12 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.