WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 12 |

Современные реформы в России ограничили возможность прямого государственного вмешательства во многие сферы управления. Переход от государственного монополизма в экономике к многообразию форм собственности привели к появлению независимых в своей оперативной деятельности хозяйствующих субъектов. Государственное строительство на основе принципов разделения властей, реального федерализма, децентрализации, независимости местного самоуправления делает нецелесообразным либо просто невозможным простое администрирование в этой сфере. Человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью, индивид становится самостоятельным, подчас равноправным партнером государства; в административной науке постепенно происходит переворот в понимании места и роли отдельного гражданина в государственном управлении, укрепляется позиция, согласно которой все институты административного права необходимо рассматривать сквозь призму прав человека. Осуществляется переход от командного, директивного управления к методам косвенного, стимуляционного воздействия. Диспозитивные, рекомендательные и поощрительные начала все более укрепляются в административном праве. Последнее выражается и в том, что одной из форм государственно-управленческих отношений все чаще выступает договор. Его удельный вес и значение в государственном управлении нарастает лавинообразно.

Договорное регулирование административных и - шире, государственно-управленческих отношений обладает рядом преимуществ по сравнению с иными методами (нормативным, распорядительным, регистрационным и т.д.). Большое внимание этому аспекту уделено в работах В.Д.Рудашевского. В обобщенном виде идеи В.Д.Рудашевского о взаимосвязи юридических качеств договорных отношений и вытекающих из них координационно-управленческих следствий можно представить нижеследующими выводами:

1. Присущее договорному методу формальное равенство сторон даёт возможность выступить инициатором возникновения координационных отношений любому из органов управления, призванных действовать совместно.

2. Возникновение обязательственных отношений создаёт формальную определённость и взаимность прав и обязанностей, обеспеченность их юридической защитой.

3. Добровольность принятия на себя обязательств способствует осуществлению координационной деятельности без специальных предписаний к исполнению.

4. Санкционированная государством ответственность ведёт к осуществлению взаимного контроля за выполнением зафиксированных в договоре управленческих задач.

5. Использование экономических рычагов воздействия на контрагента.

6. Координационно-управленческим следствием относительной автономности регулирования взаимоотношений между договаривающимися сторонами в рамках закона выступает целевое расширение компетенции за счёт её перераспределения (а не наделение специальной компетенцией), органичное сочетание методов централизованного руководства с оперативной самостоятельностью, упрощение процедуры межотраслевого (межведомственного) согласования решений, освобождение верхнего уровня управления от утверждения решений, принимаемых в инициативном порядке для реализации нормативно закреплённых и установленных целей.

7. Самостоятельность в выборе контрагентов по критерию наличия общего и/или взаимного интереса либо из экономических потребностей даёт возможность связать органы управления различной природы (т.е. всех ветвей власти) и уровня.

8. Преобладание организационных функций, направленных на обеспечение исполнения договорных обязательств, над общими исполнительно-распорядительными функциями, осуществляемыми сторонами самостоятельно, позволяет организовать совместное планирование, финансирование, кредитование, материально-техническое снабжение.

9. Целевой характер деятельности, предусматриваемой договором, фиксация её конечных результатов предполагают активное внедрение программно-целевых методов организации управления.8

К сожалению, В.Д.Рудашевский подходит к административному договору несколько односторонне, считая, что им могут быть опосредованы только внутриаппаратные управленческие связи. Кроме того, данный автор придерживается концепции хозяйственного права, в соответствии с которой договорные отношения рассматриваются как разновидности планово-хозрасчётных отношений, возникающих в рамках хозяйственных систем при выполнении ими директивно установленных плановых заданий. Думается, такая позиция, практически оправданная в условиях планово-распределительной экономики, не применима по отношению к рыночной системе хозяйства.

В настоящее время укрепляется мнение, что хозяйственное право - это в значительной степени искусственное образование, и поэтому регулируемые им ранее общественные отношения постепенно перераспределяются между отраслями административно-правового направления (административным, земельным, природоресурсным, экологическим, налоговым, таможенным), с одной стороны, и гражданским правом - с другой.

Глава 2. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО

ДОГОВОРА

Договор как общеправовая категория традиционно определяется через волевое соглашение двух или более субъектов права, влекущее установление, изменение или прекращение определенных правоотношений. При этом договор, основанный на правовых нормах, является правовым актом, заключение и вступление в юридическую силу которого влечёт правовые последствия для его участников или третьих лиц.

В отличие от правовых актов односторонне-волевого характера (судебных решений, административных актов, жалоб, исковых заявлений, завещаний и т.д.) договор всегда представляет собой многосторонний акт, выражающий согласование, интеграцию, взаимодействие воль договаривающихся субъектов.

Как уже, отмечалось, в отечественном правоведении сложилось устойчивое мнение о межотраслевом разграничении юридических средств, в результате чего договор как средство правового регулирования оказался "монополизирован" частными отраслями права, а административный акт - публичными. Это привело к тому, что договор фактически исчез из сферы правового регулирования конституционного, уголовного, административного, финансового права. Научно-методологическое изучение договора как правовой категории замкнулось в рамках ряда отраслевых наук частного права.

Кроме того общая теория права не уделяла договору должного внимания, теоретические проблемы договорного регулирования общественных отношений традиционно относились к числу узкоотраслевых, характерных для гражданского, международного, хозяйственного, трудового права9. Но договоры наряду с другими правовыми актами (законодательными, судебными, административными, частноправовыми) являются универсальным средством правового регулирования. Они применяются (или должны применяться) во всех отраслях российского права, исключением не должно являться даже уголовное право, где вполне допустимы правоотношения сделочного типа. Разумеется, удельный вес и значение договорного регулирования в конкретной отрасли права определяются сущностью и содержанием последней.

Думается, все договоры независимо от отраслевой принадлежности обладают как некоторыми общими чертами, вытекающими из общих принципов договорного регулирования, так и специальными признаками, обусловленными отраслевой спецификой.

Справедливо мнение Х.Кельзена, для которого договор есть не понятие исключительно частного (гражданского) права, а универсальный феномен чисто формального качества, единое понятие общей правовой науки10.

Назрела необходимость формирования особого комплексного правого института, условно именуемого "договорным правом", состоящего из двух частей: общей, закрепляющей единые основы и принципы договорного регулирования, и особенной, раскрывающей специфику договоров в отдельных отраслях права.

Видимо, теоретической основой такого правового образования может стать общее учение о договоре, разработанное в рамках общей теории права. Договорное право как некоторый правовой комплекс существует уже сегодня, хотя в самостоятельный правовой институт оно не оформлено. Основу договорного права составляет раздел гражданского права, именуемый обязательственным, а особенную часть - нормы отраслевого законодательства. Нужно присоединиться к Ю.А.Тихомирову, считающему, что "договорное право как комплексный институт всей правовой системы призвано охватывать ныне не только традиционные хозяйственные и трудовые договоры, но и договоры в конституционном, административном праве"11.

К общим принципам договорного регулирования, характерного для всех договоров независимо от отраслевой принадлежности, отнесем диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий в рамках действующего законодательства), автономию воли договаривающихся сторон, то есть свобода вступления в договорные отношения с любым контрагентом, формально-юридическое равноправие контрагентов, эквивалентный характер договора, верность договору, выражающаяся в недопустимости отказа или изменения договора в одностороннем порядке, взаимную ответственность сторон и другие.

В то же время, договоры, применяемые в публично-правовых отраслях, имеют специфические признаки, выходящие за рамки частного права и ограничивающие применение общих принципов обязательственного (частного) права. Такая специфика обусловлена общими различиями между частным и публичным правом как наиболее крупными подразделениями правовой системы России.

Обобщающим понятием "публично-правовой договор" охватываются договоры международного, конституционного, административного, финансового, уголовного, природоресурсного и иных отраслей публичного права. Думается, публично-правовой договор можно определить как волевое соглашение не менее двух субъектов публичного права, заключённое на основании норм публичного права в общественных (общегосударственных) интересах, правовой режим которого содержит элементы, выходящие за рамки частного (гражданского) права.

Необходимо оговориться, что в настоящей работе под административными понимаются все публично-правовые договоры, заключаемые органами государственной власти и местного самоуправления, за исключением международных и процессуальных. Поэтому под категорию административных попали и договоры, лежащие в сфере правового регулирования конституционного, финансового, природоресурсного, муниципального и ряда иных отраслей публичного права.

Это сделано на основании близости их предметно-методологической основы, хотя это и не совсем верно с позиций отраслевого исследования. Думается, некоторые понятия отраслевых наук носят универсальный характер и используются как межотраслевые категории - например, административная ответственность или административный акт. К такого рода межотраслевым категориям следует отнести и административный договор, применяемый в конституционном, финансовом, земельном, муниципальном, налоговом, экологическом праве.

Кстати, в западной (континентальной) правовой доктрине встречаются разные подходы к вопросу о соотношении терминов "публично-правовой" и "административный договор". В большинстве западных стран (Франция, Италия, Швейцария и другие) чаще всего проводят известное различие между вышеуказанными понятиями, подчёркивая, что административно-правовой договор является только частью более общего понятия - "публично-правовой договор". В германской правовой доктрине преобладает мнение, что эти понятия совпадают.

У истоков западной теории публично-правового (административного) договора в Германии стояли такие ученые, как Р.Лабанд, У.Апельт, Р.Штерн, во Франции - Г.Жез, М.Валин, А.Лабадер. Огромная роль принадлежит немецкому правоведу В.Еллинеку, разработавшему теорию публично-правового договора, включающего в себя все договоры, заключённые государством или подразумеваемые им. Несмотря на многообразие подходов и противоречивость суждений, большинство современных западных авторов теоретически рассматривают административный договор как некую промежуточную категорию между договором и административным актом. При этом основным различием между договорами в гражданском и административном праве называют неравенство договаривающихся сторон, поскольку государство, заключая договор, располагает целым рядом прерогатив (большими полномочиями) и достигает большей выгоды, чем обыкновенный контрагент. "Это происходит, - отмечает М Валин, - поскольку в административном договоре одна воля стоит над другой и заслуживает большего значения. Основной принцип гражданского права, а именно равенство договаривающихся сторон, здесь перевернут"12.

Западные авторы подчеркивают, что правовую основу административных договоров составляют нормы административного права, в то время как гражданско-правовых - гражданского. Швейцарский административист М.Имбоден отмечает, что некоторый договор имеет публично-правовой характер постольку, поскольку заключается и действует на основании норм публичного (административного) права.13

Одни авторы (М.Валин, А.Лабадер, Е.Хубер, Ж.Ведель ) считают, что обязательной стороной в административном договоре всегда должен выступать компетентный государственный орган, другие (М.Имбоден, У.Апельт) полагают, что могут иметь место и административные договоры, заключенные между частными лицами.

Функционально-целевая направленность административных договоров - обеспечение некоего "общего интереса". Как отмечает Ж.Ведель, основными критериями административных договоров выступают "цели публичной службы" и "условия договора, выходящие за рамки частного права". Последние включают преимущества и особые полномочия государства по изменению или прекращению договора, контроль за его исполнением контрагентом, особый характер и процедуру наложения санкций, рассмотрение споров не в обычном судебном порядке, а в рамках института административной юстиции.14

В отечественной административной науке на необходимость теоретического осмысления договорных начал в административном праве неоднократно указывали многие авторы. Симптоматично, что интерес к проблемам административного договора проявляется, как правило, в периоды демократизации общественной жизни и ослабления

директивно-командных начал в экономике и политике (либерализация нэпа, 1960-е годы, период современных реформ).

А.И.Елистратов одним из первых в отечественном правоведении отметил, что хотя в административном праве господствует принцип одностороннего властвования, в отдельных случаях использование договора вместо принудительного нажима более целесообразно, поскольку позволяет экономить материальные и финансовые средства.

Кроме того, в условиях социального компромисса государства с различными экономическими и социальными группировками "договорный акт становится принципиально столь же возможной формой государственного акта, как и одностороннее волеизъявление власти".

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 12 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.