WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 12 |

МИНИСТЕРСТВО ОБЩЕГО И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО

ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КРАСНОЯРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

А.В.Демин

ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА

Красноярск 1998

УДК 342.9 ББК 67.621 Д.306

Рецензенты: зав. кафедрой юрид. факультета Краснояр. агроуниверситета, канд. юрид. наук, доцент М.В.Григорьева;

зав. кафедрой юрид. факультета Краснояр. Агроуниверситета, канд. юрид. наук, доцент Е.Р.Зайцева.

Редактор И.А.Вейсиг

Корректор Л.А.Панова

Дёмин А.В.

Д.306 Общие вопросы теории административного договора / Краснояр. гос. ун-т. Красноярск, 1998. 93 с.

В работе анализируется сущность, правовая природа и отдельные элементы такого малоисследованного института публичного права, как административный договор. Предназначена для научных работников, государственных служащих, преподавателей юридических дисциплин, аспирантов и студентов юридических вузов.

©А.В.Дёмин, 1998

ISBN 5-7638-0087-7

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 1. Договор и государственное управление 4

Глава 2. Понятие административного договора 14

Глава 3. Правовой режим административного договора 30

Глава 4. Функции административного договора 54

Глава 5. Административный договор и административ- 63

ный акт

Глава 6. Договор как источник административного права 77

Глава 1. ДОГОВОР И ГОСУДАРСТВЕННОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

Реформирование российского государства и общества требуют новых подходов к фундаментальным категориям науки государственного управления. Это касается как сущности и содержания, так и методов, средств, форм, целей, приоритетов управленческого воздействия, что находит своё отражение в административно-правовой науке и действующем законодательстве России.

Переход от административно-командной системы управления к демократической делает актуальным поиск новых форм и средств государственного управления. Среди последних выделяется административный договор, сочетающий в себе одновременно и формально-юридическое равенство контрагентов, и прерогативные полномочия государственно-властного участника, реализующего публичные задачи и функции.

Ранее договоры не использовались в качестве средства государственного регулирования общественных отношений. По существу, единственным управленческим средством выступал односторонне-властный (административный) акт компетентного государственного органа. Огосударствление общественной жизни, партийно-государственный монополизм в экономике, политике, идеологии, отсутствие реального федерализма и местного самоуправления, а также другие атрибуты тоталитарного устройства государства и общества позволяли структурировать и осуществлять управление исключительно в виде односторонне-властного воздействия, не прибегая к договорному типу регулирования.

Сегодня государственные органы и организации заключают множество договоров и соглашений как внутриаппаратного типа, так и с негосударственными субъектами. Необходимо теоретическое осмысление правового режима таких договоров, выделение в их общей массе договорных форм публично-правового характера, исследование отраслевой и индивидуальной специфики административных договоров.

Договор может и должен восприниматься не как сугубо частноправовая юридическая категория. Выбор между административным актом и договором как формами административной деятельности должен определяться конкретной обстановкой, фактическими и правовыми условиями управления.

Государственное управление реализуется во взаимоотношениях государства с различного рода негосударственными субъектами (отдельными индивидами, коллективными образованиями, обществом в целом). Эти общественные отношения складываются как внутри самого государственного аппарата (внутриорганизационные, внутриаппаратные), так и на стыке "государство - гражданское общество" ("внешние" отношения). При этом государство выступает субъектом, а частные лица - объектами государственного управления.

Выделим девять типов таких взаимодействий:

1) явочный - режим государственного невмешательства, полная свобода объекта управления выбирать свое поведение, государственное управление как таковое здесь отсутствует;

2) регламентационный - государство формирует правовое пространство, в котором объект управления свободен выбирать свое поведение, причём государство не вмешивается в деятельность объекта, пока "правила игры" соблюдаются;

3) уведомительный - режим, связанный с необходимостью поставить государство в известность о выбранном поведении;

4) договорный - поведение участников государственного управления строится в соответствии с условиями соглашения, заключенного между ними;

5) регистрационный - обязанность зарегистрировать выбранное поведение;

6) разрешительный - обязанность получить разрешение (лицензию, квоту, сертификат, аттестат) на выбранное поведение;

7) распорядительный - поведение объекта строится на основании прямых указаний субъекта управления;

8) запретительный - режим государственной монополии либо абсолютный запрет определенных видов поведения и для объекта, и для субъекта управления.

Вышеуказанная классификация строится по принципу понижения свободы объекта управления выбирать своё поведение и усиления государственного регулирования.

Как мы видим, по уровню свободы договорный режим находится между уведомительным и регистрационным, то есть как раз в середине предлагаемой "лестницы". Это показывает промежуточный характер договорного типа взаимодействий в государственном управлении, который имеет как диспозитивные элементы, так и элементы, жёстко связывающие волю и действия его участников.

Свобода выбранного поведения контрагентов ограничивается здесь действующим правом и условиями заключенного договора. Поскольку контрагенты добровольно устанавливают условия договора, сообразно своим интересам и действующему праву, лучше говорить о взаимном самоограничении свободы поведения. На эту двойственность указывает Р.Саватье, отмечая, что, с одной стороны, "договоры являются средством выражения свободы лица", а с другой стороны, - "эта свобода отчуждается в самом процессе её осуществления. Ведь лицо само связывает себя, принимая на себя добровольные обязанности"1.

Как уже отмечалось, условия системы государственного управления, называемой "административно-командной", позволяли выстраивать управленческую вертикаль исключительно с помощью односторонне-властного, командного воздействия, юридическим средством которого выступал в той или иной форме административный акт.

Создавалась парадоксальная ситуация, когда договор в государственном управлении фактически не применялся, использовались односторонние административные акты, но поскольку отечественная экономика по субъектам, форме собственности, формам и методам функционирования была полностью огосударствлена, все заключаемые в народном хозяйстве договоры так или иначе приобретали государственный характер.

Понятие "государственное управление" долгие годы рассматривалось как исключительно односторонне-властный процесс государственного воздействия на те или иные области общественной жизни. А там, где отношения представляют собой "улицу с односторонним движением", нет места договору, - отсюда та крайне незначительная роль, которую уделяла договору отечественная административная наука. На недостаточность понимания государственного управления как властного, упорядочивающего воздействия субъекта управления на его объект, где обе стороны однозначно связываются по типу "команда - обратная связь", неоднократно указывалось в литературе.

"Начинать нужно с теории государственного управления. Пришло время распроститься с односторонним представлением о государственном управлении и принять форму сотрудничества", - отмечает Б. П. Курашвили2.

Социальное управление, одним из видов которого выступает государственное управление, обладает некоторыми особенностями, отличающими его от процессов управления в неорганических и биологических системах, а именно: отсутствием жёсткого разделения на субъект и объект управления, их своеобразной взаимозаменяемостью, наличием процессов саморегуляции, нелинейностью (инвариантностью) социальных систем, содержащих в каждый текущий момент времени множество различных вариантов развития, сознательно-волевым характером взаимосвязей, наличием информационных каналов обратной связи 3. Это позволяет сделать вывод о том, что государственное управление представляет собой не просто воздействие, но взаимодействие соответствующих субъектов.

В этой связи нельзя не упомянуть теорию социального обмена, согласно которой государственное и общественное устройство, основанное на совместной деятельности индивидов, всегда предполагает два типа обменов : свободный (рыночный) и принудительный (перераспределительный).

Первый тип преобладает в демократических государствах, функционирующих в нормальных, не экстраординарных условиях,

второй – соответственно, в чрезвычайных ситуациях, либо в тоталитарных, диктаторских режимах.

В условиях свободного обмена разного рода деятельностью, информацией, продуктами государство и общественные сегменты становятся партнёрами, реализующими свои частные и общие цели.

Разумное государственное управление состоит в том, чтобы, ограничивая необходимым минимумом свои односторонние воздействия, решать все задачи во взаимодействии. Демократическому государственному управлению, понимаемому как взаимодействие, "организационное сотрудничество государства с коллективными и индивидуальными членами общества.., направленное на достижение определённых общих целей" органически присуще договорное регулирование общественных отношений.4

Как уже отмечалось ранее, договор, наряду с другими правовыми актами, может и должен стать равноправным юридическим средством государственного управления, возможность и целесообразность использования которого должны определяться конкретными обстоятельствами.

Такое понимание государственного управления широко используют американские юристы и социологи.

В частности, Остром Винсент разграничивает государственное управление в узком и широком смысле.

Под первым он понимает государственные органы власти, прежде всего исполнительной, под вторым - открытую публичную сферу общественных интересов (Res Publica), в которой субъектами управления (а не объектами !) выступают все общественные институты, включая индивидов.

Путём приобщения последних к саморегулированию в области общественного и государственного управления создаются разнообразные институционные механизмы, функционирующие как механизмы самоуправления без каких бы то ни было предварительных разрешений, лицензирования или указаний со стороны исполнительной власти. "Взаимоотношения между автономными единицами и органами управления, - пишет О.Винсент, - подобно отношениям в сфере общественной экономики, организуются в основном посредством контрактных и иных механизмов кооперации"5.

Автономно правящие структуры и правительственные органы взаимодействуют в открытой публичной сфере. Думается, это верный подход и по мере укрепления демократических ценностей он будет развиваться и в отечественной правовой доктрине.

Тому незначительному вниманию, которое уделяла договору административная наука, отчасти способствовала абсолютизация предметно-методологических различий между публичными и частными отраслями права.

Это прежде всего касалось цели, предмета и метода правового регулирования.

В большей степени такой подход отразился на соотношении административного и гражданского права, превратившихся в своеобразных антиподов, различия между которыми приобрели характер жёсткого контраста и строились по типу "чёрное-белое". Традиционной стала следующая позиция: административное право использует исключительно метод властных предписаний, подразумевающий детальную юридическую регламентацию и минимизацию свободы выбора субъектами вариантов своего поведения, в противоположность гражданскому праву, использующему только диспозитивные средства и методы правового регулирования.

Фактически административно-правовой метод правового регулирования был отождествлён с императивным, а гражданско-правовой – с диспозитивным методом.

Традиционный подход предполагает, "если гражданское право имеет своим предметом имущественные отношения, возникающие на основе общественной и личной собственности, главным образом в порядке договоров и взаимных обязательств сторон, то административное право регулирует отношения, возникающие в силу распоряжения органов государственного управления"6.

Утвердились выводы о неприменимости диспозитивных начал в административном праве, что объяснялось управленческими особенностями входящих в его предмет общественных отношений, правовым статусом субъектов, целями правового регулирования и другими факторами.

Такой подход представляется теоретически неверным и не подтверждается на практике. Тенденцией развития современного права является взаимопроникновение и сближение различных правовых отраслей, рост межотраслевых подотраслей и институтов. Дуализм права, то есть более чем двухтысячелетняя традиция его деления на публичное и частное, в настоящее время в значительной степени стирается и теряет свою актуальность, а в государствах англосаксонской правовой системы оно никогда и не признавалось. Вышеуказанное деление всегда было довольно условным, поскольку как публично-правовые, так и цивильные начала так или иначе присутствуют во всех отраслях права и правильно говорить лишь о преобладании тех или иных в конкретном нормативном комплексе.

Разумеется, отраслевые особенности существуют и разграничение правовых элементов (правового статуса субъектов, методов и целей правового регулирования, соотношения запретов, обязанностей и дозволений и т.п.) административного и гражданского права отражает специфику указанных отраслей. Тем не менее различия между ними не носят абсолютный характер. Представляется верным утверждение А.П.Алёхина и Ю.М.Козлова о том, что "правовые отрасли используют в своих регулятивных целях с учётом особенностей регулируемых отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном соотношении... Элементы равенства или неравенства сторон могут быть обнаружены в отношениях, регулируемых любой отраслью права, включая и те, которые подвержены административно-правовому регулированию".7

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 12 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.