WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 ||

Согласно действующему законодательству, гостехнадзор имеет право оказывать платные услуги. Доля доходов от платных услуг, которая остается в распоряжении службы, определяется региональным законодательством. Однако распределение средств на практике не соответствует закрепленному законом. Так, в Вологодской области закон устанавливает, что все средства, полученные от оказания платных услуг, должны расходоваться на цели технадзора. Фактически же только 20% полученных средств возвращается службе технадзора для выполнения его функций. Поскольку служба технадзора области является подразделением департамента сельского хозяйства, то для нее отсутствует система отдельного счета для учета коммерческих доходов, как в случае с ветеринарной службой. Доходы от оказания платных услуг технадзора поступают на счет департамента сельского хозяйства.

Случай, когда государственные структуры, осуществляющие инспекционные функции, на уровне субъектов федерации являются структурными подразделениями региональных органов МСХ, работу которых они призваны инспектировать, является отнюдь не редким, что сводит на нет весь смысл выполняемой инспекционной работы. В связи с этим требуется более четкое определение статуса подобных государственных учреждений.

Необходимо также решение вопроса разработки единых нормативов для предоставления бюджетных услуг бюджетными учреждениями. Этот вопрос напрямую связан с определением объемов финансирования как содержания подобных бюджетных организаций, так и объема бюджетных услуг. Речь идет о разработке и принятии единых нормативов предоставления бюджетных услуг по каждому направлению поддержки с учетом сложившейся в аграрном секторе ситуации.

Статус бюджетных учреждений

Решение проблемы внебюджетных доходов предполагает анализ возможностей оптимизации работы государственных бюджетных учреждений. Структуры, через которые осуществляется финансирование бюджетных услуг, – это бюджетные учреждения и государственные унитарные предприятия. В этом разделе будут рассмотрены основные проблемы функционирования бюджетных учреждений, обслуживающих аграрный сектор. Речь идет об изменении действующей практики функционирования государственных бюджетных учреждений (ветеринарной службы, гостехнадзора и семенных инспекций), через которые осуществляется финансирование бюджетных услуг.

Специфика подобных учреждений состоит в том, что помимо чисто инспекционных функций они занимаются предоставлением коммерческих услуг.

Ключевым отличием бюджетного учреждения от других организационно-правовых форм является финансирование на основе сметы доходов и расходов.

Бюджетный кодекс требует, чтобы все доходы и расходы бюджетного учреждения учитывались в смете доходов и расходов. В ст. 161 говорится: «В смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности».

Однако не всегда все доходы и расходы такого учреждения учитываются в смете. Так, в Гражданском кодексе (ст. 298) указано: «Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе». Таким образом, у бюджетного учреждения зачастую оказывается две сметы.

При этом как по Гражданскому, так и по Бюджетному кодексам бюджетное учреждение самостоятельно в расходовании внебюджетных средств.

Поскольку сметы составляются в лучшем случае по нормативам расходов, сохранившимся с советских времен, а то и без всяких нормативов, обоснованность выделяемых на нужды этих организаций сумм вызывает сомнения. При этом сокращение финансирования таких организаций при нехватке бюджетных средств происходит в первую очередь, что также связано с недостаточной обоснованностью финансирования.

Поскольку финансирование ветеринарных инспекций, гостехнадзора и семенных инспекций постоянно сокращается и не относится к приоритетам бюджетного финансирования, эти организации стремятся заместить бюджетные источники средств внебюджетными, однако сложившиеся механизмы финансирования непрозрачны и нерациональны. Бюджетные организации, с одной стороны, ведут себя на рынке как коммерческие производители услуг для сельского хозяйства, а с другой – тесно аффилированы с государственными органами управления АПК. Это обстоятельство тормозит развитие нормальных рыночных отношений в рассматриваемых сферах.

В частности, самостоятельно вступая в сделки, учреждения в то же время сохраняют преимущества, обусловленные субсидиарной ответственностью государства по его обязательствам. В результате возникают непредвиденные и необоснованные расходы бюджета на покрытие их долгов. Бюджетный кодекс предполагает контроль всех доходов, включая и внебюджетные, через казначейство, однако это создает препятствия для использования внебюджетных доходов на нужды учреждения.

Таким образом, для каждого из учреждений есть два основных пути реорганизации. В первом варианте оно полностью утрачивает финансовую самостоятельность и финансируется по смете расходов, при этом все доходы такого учреждения поступают в бюджет соответствующего уровня. В таком случае бюджетное финансирование учреждения должно быть обусловлено не самим наличием в нем штата сотрудников, а предоставлением услуг определенного качества. Иначе говоря, финансирование должно ориентироваться не на содержание организации как таковой, а на достижение определенных результатов.

Второй вариант – преобразование бюджетного учреждения в коммерческую организацию, которая будет предоставлять бюджетные услуги на условиях контрактации (по гражданско-правовым договорам).

Для оптимизации функционирования сети бюджетных учреждений, предоставляющих услуги сельскому хозяйству, необходимо:

  • провести инвентаризацию функций ветеринарных и семенных инспекций, учреждений гостехнадзора;
  • выделить те функции, которые необходимо закрепить за бюджетными учреждениями;
  • разработать нормативы финансирования таких учреждений;
  • бюджетные учреждения, осуществляющие эти функции, должны все свои доходы зачислять в соответствующий бюджет, необходимо отказаться от двойного учета доходов и расходов таких учреждений;
  • выделить функции, которые возможно передать негосударственным организациям, определить, какие из них должны предоставляться за счет бюджетных средств на условиях контрактации;
  • предусмотреть порядок субсидирования услуг, предоставляемых негосударственными организациями на платной основе.

Управление государственной собственностью в сфере АПК

Проблема государственной собственности в сфере АПК остается до сих пор неурегулированной, как на федеральном, так и на региональном уровнях. До сих пор не завершена приватизация многих государственных предприятий, занимающихся коммерческой деятельностью и являющихся прибыльными.

Предприятия, доля собственности государства в которых остается значительной, делятся на три группы:

  • ГУП, занимающиеся деятельностью, связанной с извлечением прибыли, и по своей сути являющиеся коммерческими предприятиями;
  • ОАО, в которых пакеты акций принадлежат государству, занимающиеся коммерческой деятельностью и являющиеся прибыльными;
  • ОАО, в которых пакеты акций принадлежат государству, занимающиеся деятельностью, способствующей развитию рынка (ценовой мониторинг), продвижению продукции на внешние рынки (патентная защита, защита торговой марки и пр.).

В соответствии с действующим федеральным законодательством часть прибыли, которую ГУПы получают от своей деятельности, должна быть отчислена в бюджет, причем размер этих отчислений устанавливается на региональном уровне. Однако, во-первых, не все регионы этот размер отчислений устанавливают. Во-вторых, как правило, такие предприятия не являются эффективными, и прибыль их, а тем более та ее часть, которую они могли бы отчислять в бюджет, является очень незначительной. Кроме того, существуют возможности сокрытия и этой незначительной доли прибыли.

Речь идет, в частности, о сельскохозяйственных предприятиях, предприятиях третьей сферы АПК (элеваторы, хладокомбинаты, которые в свое время были сохранены в федеральной собственности). Сохранение подобных предприятий в государственной собственности не может быть мотивировано начавшейся практикой интервенций, например, на зерновых рынках. Отношения государства с подобными коммерческими предприятиями могут и должны строиться на контрактных условиях (оплата услуг по хранению, по переработке и пр.). Необходимо включение этих предприятий в программу приватизации государственной собственности.

В данном случае основная задача – обеспечить стабильность и предсказуемость изменений. Для этого следует разработать в каждом регионе программы приватизации таких предприятий.

Часть ГУПов сохраняются в такой форме, поскольку предоставляют необходимые государству услуги. Такие ГУПы должны быть преобразованы в ОАО со стопроцентным участием государства, что позволит сохранить над ними необходимый контроль в случае, если передача этих функций негосударственным организациям на контрактной основе невозможна.

Сохранение же государственных пакетов акций в ОАО, занимающихся коммерческой деятельностью, с нашей точки зрения, не оправдано. Основная причина, по которой не завершается приватизация таких предприятий, – стремление государства сохранить контроль над ними. Контроль сводится к получению доступа к информации о соответствующем предприятии и к участию в его управлении. Практика приобретения долевого участия в акционерном капитале приватизированных предприятий и компаний, в случае, если ее целью является доступ к информации о соответствующем предприятии, неоправданно расточительна в условиях существования резких бюджетных ограничений. Подобный подход оправдан при условии, если бюджетная поддержка направляется предприятиям неприбыльным, не занимающимся коммерческой деятельностью. Прозрачность отношений с государством, скорее всего, должна достигаться не через участие в акциях, а путем создания надлежащего экономического климата, когда отчетность налоговым и другим государственным органам не превращается в проблему для компаний и у них отсутствуют мотивы для предоставления неполной информации.

Зачастую покупка доли участия в капитале частной компании АПК направлена на улучшение экономических и финансовых показателей предприятия, иначе говоря, является попыткой финансового оздоровления сельхозпредприятий. Это, во-первых, требует больших вложений средств, а во-вторых, не принесет адекватную отдачу. Улучшение финансового состояния агропродовольственного сектора должно достигаться другими методами (см. Приложение).

В то же время возможно сохранение долевого участия в имуществе некоммерческих предприятий, деятельность которых не предусматривает извлечение прибыли, но способствует развитию аграрного рынка.

Итак, необходимыми мероприятиями для совершенствования управления государственной собственностью в АПК являются следующие:

  • определение круга ГУП, необходимых для выполнения государственных функций;
  • преобразование таких ГУП в ОАО со 100%-ным государственным участием;
  • разработка программы приватизации остальных ГУП;
  • отказ от участия в ОАО, занимающихся коммерческой деятельностью, в связи с низкой подконтрольностью последних;
  • разработка мер по стимулированию предприятий, предоставляющих услуги, способствующие развитию агропродовольственных рынков.

1 Меры государственной поддержки производителей, оказывающие влияние на условия мировой торговли, называются мерами «желтого ящика». К ним относятся, например, ценовые субсидии производителям, импортные тарифы. Мерами «зеленого ящика» по правилам ВТО называются меры поддержки сельхозпроизводителей, не оказывающие искажающего воздействия на производство и торговлю (см. рис. 8). Примером таких мер могут служить программы развития сельской местности, помощь сельскому хозяйству в случае стихийных бедствий и другие общие услуги. Меры «зеленого ящика» не учитываются при расчете AMS – агрегированной меры поддержки (aggregate measure of support). Этот коэффициент показывает уровень государственной поддержки аграрного сектора, степень влияния внутренней политики на условия международной торговли и подлежит сокращению в странах-членах ВТО.

2 Безусловно, Россия крупный экспортер, и для нее спрос мирового рынка, вообще говоря, нельзя рассматривать абсолютно эластичным. Однако очевидно, что спрос внешний существенно более эластичен, чем спрос внутренний. Поэтому горизонтальное изображение внешнего спроса на рис. 2 можно считать несильным допущением, которое, тем не менее, заметно повышает наглядность представления.

3 Вообще говоря, изменения объемов экспорта удобрений наблюдаются, но не по причине дотаций сельскому хозяйству, а по внешнеэкономическим причинам, например, антидемпинговые процедуры против российских экспортеров.

4 Е. Серова, Р. Янбых. Кредитование сельского хозяйства в России: состояние и перспективы // Вопросы экономики. 1996. № 8. С. 59–73.

5В последние годы проводятся формальные конкурсы, на которых все равно отбирают Росагроснаб.

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 ||



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.