WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 |

ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА

Доклад на конференции ИЭПП

“Посткоммунистическая Россия в контексте мирового социально- экономического развития”

Фред Горбет

Значение канадского опыта межбюджетных отношений для России

Москва,

1-2 декабря 2000 г.

Я рад предоставившейся мне возможности высказать некоторые соображения относительно бюджетного федерализма на такой представительной конференции. Мой опыт исследований в России ограничен моим участием в прошлом году в проекте CEPRA1, а также работой в течение последних месяцев в составе группы по оказанию технического содействия нашим российским коллегам в ИЭПП в разработке рамочных условий для перевода системы межбюджетных отношений на прочную и разумную основу. В ходе визитов в Москву я был приятно поражен энергией, преданностью делу, интеллектуальным потенциалом и профессионализмом российских коллег из ИЭПП, других исследовательских центров и Министерства финансов. Проблемы, с которыми они сталкиваются, очень серьезны, но мне кажется, что мы наблюдаем реальный прогресс в вопросах, которые приобрели фундаментальное значение для развития России.

В своем докладе я обращаюсь к пяти ключевым принципам, которые очень важны для становления прочной системы фискального федерализма. Для иллюстрации этих принципов я буду приводить примеры, почерпнутые мной из практики наших стран. Кроме того, я укажу на те проблемы, которые встанут перед Россией в процессе эволюции ее системы фискального федерализма.

Позвольте мне вначале подчеркнуть, что не существует идеального способа выравнивания бюджетных обязанностей между различными уровнями правительства: они плохо состыкуются, и существует немало моделей, из которых можно выбирать. На самом деле, фискальный федерализм – это динамичная концепция, и даже давно устоявшиеся национальные структуры будут и должны эволюционировать в ответ на изменения в картине экономических, социальных и политических сил2. В значительной степени, это происходит потому, что фискальный федерализм не есть результат – это некий инструмент для обслуживания интересов и устремлений граждан страны.

Суть федерализма в сложно выстроенных, “множественных” обществах – обеспечение существования структур, которые позволяют гражданам страны получать должный уровень услуг, что, в свою очередь, подразумевает нахождение баланса между “эффективностью социально–экономического партнерства и защитой местной и культурной автономии”. Как справедливо указывал один канадский исследователь “….одной из извечных проблем человечества была постоянная борьба между индивидуумом и сообществом, индивидуальностью и единообразием, интересами и обществом, “ нами” и “ими”, каждым и всеми. Цель федерализма – найти баланс между этими силами”3.

Несмотря на то что каждая модель федерализма имеет свою собственную систему межбюджетных отношений, имеются некоторые принципы, которые могут помочь оценить в условиях любой федеральной системы успешность применения федеральных процедур. Я думаю, что будет полезно рассмотреть указанные принципы, разбив их на три категории: экономическую, социальную и политическую4.

Экономические принципы

Общепринято полагать, что процедуры и правила фискального федерализма направлены на поддержку и усиление экономической эффективности. Существуют два принципа, способствующих достижению экономически эффективных результатов: во-первых, защита целостности экономического союза и, во-вторых, обеспечение того, чтобы фискальные процедуры сохраняли и способствовали появлению стимулов к экономическому росту.

В природе межбюджетных отношений должны отсутствовать барьеры на пути свободного перемещения товаров и услуг, труда и капитала в масштабах федерации. Разумным представляется позволить конституционным единицам конкурировать за ресурсы на базе их конкурентных преимуществ. Фискальный федерализм не должен вмешиваться в этот процесс, хотя следует признать возможным рассмотрение процедур в части раздела средств, возникающих в связи с возросшей производительностью.

В Канаде есть государственные программы, предоставляющие средства частным лицам (например, страхование занятости) и компаниям (как, например, субсидии на региональное развитие), которые препятствуют свободному перетоку ресурсов. Кроме того, у нас есть и регулирующие торговлю барьеры. Однако, в общем и целом, наша система межбюджетных отношений поддерживает целостность экономического союза.

Что касается трансфертов, то за последние 25 лет структура федеральных трансфертов (которые связаны с реализацией конкретных программ) провинциям подвергалась значительной модификации. То, что было начато как программы “по софинансированию затрат”, превратилось в набор средств, которые некоторое время содержали “равновесный” компонент, а в настоящее время распределяются в строгом соответствии с принципом подушевого финансирования. В настоящее время более несостоятельна любая дискуссия о том, что структура наших трансфертных программ искажает выделение ресурсов, поскольку, используя механизмы софинансирования, искажает шкалу приоритетов расходов правительств провинций.

Что касается налогов, то у наших провинций есть право, дарованное Конституцией, устанавливать прямые налоги. Все они вводят собственные подоходный налог и налог на прибыль. Однако с 1962 г, за некоторыми исключениями, соглашения о сборе налогов привели к тому, что в большинстве провинций “провинциальные” подоходные налоги собираются федеральным правительством5.Условие, которое было выдвинуто федеральным центром в связи с предоставлением бесплатных услуг по сбору налогов, было принятием провинциями федерального определения налоговой базы, а также их согласие устанавливать ставки (уровень их при этом определяется законодательством данной провинции) своих налогов как определенный процент от федерального налога. Степень гармонизации, обеспечивающаяся соглашениями о сборе налогов, дает некоторую уверенность в том, что конкурирующие налоговые структуры вряд ли станут значительным фактором, способным оказать влияние на решения местных властей. И в самом деле, в провинциях, самостоятельно собирающих свои налоги, структура их подоходных налогов в основном гармонизирована с федеральной.

В течение последних десяти лет провинции, пытаясь обрести контроль над определением их собственной налоговой базы и ставки налогов и, в то же время располагая прежними финансовыми и политическими преимущества, когда сбор налогов осуществлялся федеральным правительством, “испытывали на прочность” пределы этой системы. Сама система эволюционировала таким образом, что сегодня она позволяет провинциям иметь существенно больший уровень автономии в области структуры налогов, хотя федеральное правительство в прошлом и предусматривало возможность выхода из соглашения о сборе налогов в случае, если провинция попытается внести изменения, которые могли бы воспрепятствовать функционированию экономического союза.

В настоящее время в Канаде идут дебаты по поводу пределов гармонизации в сфере подоходного налога. Одна из наиболее процветающих провинций пыталась внести изменения по налогу на доходы в части налога на приращение капитала, которые влияли бы на решения, принимаемые местными законодательными органами, и не обязательно в экономической сфере. Разумеется, не стоит вопрос о расширении рамок конституциональных и законодательных полномочий данной провинции – вопрос в том, готова ли данная провинция к внесению подобных изменений, если ей придется столкнуться с финансовыми и политическими затратами, связанными с самостоятельным сбором налога на прибыль и отсутствием бесплатной федеральной услуги в этой сфере.6 В пределах данного конкретного вопроса, как мне кажется, федеральный бюджет Канады, принятый буквально накануне выборов, устранил проблему, установив на федеральном уровне то же изменение в базе налога, что предлагалось на уровне провинции.

Такого рода трения будут все больше испытывать на прочность и эффективность бюджетный федерализм. Принцип отчетности, который будет затронут ниже, вступает в конфликт с принципом эффективности, что, с моей точки зрения, есть признак “положительного” трения. Гармонизация желательна, но не любыми средствами, и наш опыт в работе с провинциями, которые не вступали в указанное выше соглашение с федеральным правительством, а также недавняя проблема с налогом на приращение капитала показывает, что для целей экономической эффективности и роста некоторый уровень налоговой конкуренции не так уж и плох.

Второй экономический принцип, на который следует обратить пристальное внимание, - стимулы. Насколько это возможно, межбюджетные потоки должны сохранять стимулы для правительств провинций по улучшению их собственного бюджетного положения.

Существуют две области практической работы, где этот принцип нуждается в проверке: распределение полномочий по обеспечению доходов бюджета и программы выделения трансфертов в целях выравнивания экономической ситуации в провинциях. Поскольку наши провинции наделены конституционным правом вводить прямые налоги и политически ответственны перед местным электоратом за структуру и уровень налогообложения в провинции, постольку у нас отсутствует то, что в России называется “ теневой” бюджетной политикой7

При разработке “выравнивающих” трансфертов важно не наказывать усилия или инициативы в налоговой политике, направленные на снижение затрат при оказании государственных услуг. Наша программа по выравниванию в явной форме не учитывает расходных нужд, и в этом смысле у нас нет проблем со стимулами. Со стороны же доходов бюджета, программа основывается на налоговом потенциале, а не на исполнении бюджета. Хотя в этом случае программа и привносит некоторые негативные стимулы, связанные с расширением налоговой базы, в целом, она не наказывает налоговые усилия в пределах данной структуры. В программе выравнивания есть одно важное исключение - метод, который применяется по отношению к роялти в сфере природных ресурсов. С учетом уроков мирового энергетического кризиса 1973 г. наша формула выравнивания была изменена и дополнена таким образом, что она содержит значительные негативные стимулы для тех провинций, которые получают “выравнивающие” средства в отношении разработки месторождений природных ископаемых. Этот вопрос будет серьезнейшим образом изучен на следующем этапе.

В России многие эксперты уже осознали ключевую роль стимулов. Так, Г. Греф указывал, что “... ни региональные, ни местные власти не имеют каких-либо долгосрочных интересов в реализации рыночно ориентированных реформ. Потребуется некоторое время, чтобы эти реформы принесли “плоды” (включая более высокий уровень доходов соответствующих бюджетов), которые, вероятно, будут выделены вышестоящими органами власти.... или использованы (не в интересах региона) в процессе политического торга, в то время как политическая ответственность за временные, но неизбежные затраты “останется на местах”8.

В своей работе, представленной на прошлогоднем семинаре CEPRA, Журавская и Трунин подчеркивают, что “Российская система межбюджетных отношений предоставляет государственным властям на всех уровнях стимулы к неудовлетворительному сбору налогов: восстание против федерального центра (в случае региона) и против региона (в случае местных органов власти); и к неэффективному перерасходу средств и субсидий9. Исследуя набор данных по бюджетам российских городов в одной из своих последних работ, Журавская приводит статистические доказательства того, что разделение доходов между региональными и местными властями препятствует появлению у последних стимулов к организации инфраструктуры для развития частного бизнеса и оказывает негативное влияние на предоставление госуслуг на местном уровне10

.

Что касается структуры трансфертных платежей, то в течение последних двух лет российским властям удалось продвинуться вперед в деле реформирования российского эквивалента канадских “выравнивающих” трансфертов, которые выделяются через Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Политические переговоры заменяются подходом, основанным на выработке формулы, которая, в свою очередь, эволюционирует в сторону большей прозрачности и нейтральности. Движение в этом направлении требует дальнейших шагов, включая меры по повышению стабильности и прозрачности, однако, в целом, заметен значительный прогресс в данной области.

Воздействие российских реформ на стимулы менее заметно в сфере распределения ответственности за доходы бюджета, но к этому вопросу я еще вернусь.

Социальные принципы

Ключевой социальный принцип, лежащий в основе бюджетного федерализма, - это фискальное равенство. Фискальное равенство требует, чтобы индивидуумам, находящимся в сходных экономических условиях, предоставлялись схожие фискальные преимущества, независимо от места их проживания. В практическом же смысле разница между величиной уплачиваемых налогов и предоставляемых госуслуг должна быть относительно сопоставимой. В принципе, существуют два пути достижения фискального равенства в условиях федерации: первый - путем введения выравнивающих трансфертов, которые обеспечивают дополнительные доходы районам с относительно низким доходным потенциалом и/ или относительно высокими расходными потребностями; второй - установление основных или минимальных общегосударственных норм (стандартов) в отношении определенных госуслуг.

В Канаде принцип выравнивания был включен в Конституцию 1982 г., хотя сама программа выравнивания существовала с 1957 г. Программа, в основе которой лежат формула и объективные данные, работает довольно успешно, и в настоящее время мы располагаем хорошо развитыми и позитивно воспринятыми общественностью процессами проведения консультаций и мониторинга. Данная программа относится к числу федеральных, которые целиком финансируются из федерального бюджета. Время от времени в стране вспыхивают дискуссии о том, должны ли провинции, чьи показатели развития превышают стандарты выравнивания, прямо или косвенно участвовать в выравнивании (как это делается в Германии). Я полагаю, что это вряд ли произойдет, поскольку эффективное функционирование программы не доказало необходимости такого участия в ней высокоразвитых экономически провинций.

Pages:     || 2 | 3 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.