WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 22 |

Существенным недостатком применявшейсяметодики распределения ФФПР является, как уже было отмечено выше, использованиев расчетах укрупненной группировки субъектов Федерации, в результате чегорегионы с различным уровнем расходных потребностей и доходного потенциала моглибыть включены в одну группу, а также было возможно более резкое проявлениепограничного эффекта, когда от включения региона в ту или иную группу сильнозависел объем выделяемых финансовых средств.

Реформа межбюджетных отношений в1998 году

Серьезные изменения в сфере экономической,финансовой и бюджетной политики, имевшие место в 1998 году, не оставили встороне отношения между бюджетами различных уровней. Начало реформам в областимежбюджетных отношений было положено еще в 1997 году, с принятием Закона «Офинансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и созданиемв рамках Комиссии по экономической реформе при Правительстве РФ рабочей группыпо реформе межбюджетных отношений. Актуальность проблемы изменения системыпредоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, распределениядоходных источников и расходных обязательств показала массовая кампания повыдаче региональным бюджетам федеральных бюджетных ссуд на выплату заработнойплаты работникам бюджетной сферы, имевшая место в декабре 1997 года. Ситуация,когда федеральные органы власти вынуждены прибегать к экстренномудополнительному финансированию региональных расходных потребностей (насегодняшний день бюджетные ссуды, в силу списания и многочисленных отсрочекпогашения, фактически представляют собой безвозмездную финансовую помощьнуждающимся регионам, выделяемую по максимально непрозрачным, нерегулярным инеформализованным каналам) привела к осознанию федеральными властяминеобходимости создания нового, формализованного и прозрачного, порядкараспределения федеральных трансфертов, являющихся единственным каналомпредоставления финансовой помощи. Доля формализованной финансовой поддержки вобщем объеме федеральной помощи в 1998 году была выше, чем в предшествующемгоду, когда указанный показатель в течение года снижался с 90% в январе до 16%в декабре, а в целом за год составил 49%.

Несмотря на увеличение доли трансфертов изФонда финансовой поддержки регионов, общий объем федеральной финансовой помощив 1998 году значительно уменьшился по сравнению с предшествующим периодом. Таксуммы, переданные региональным бюджетам по различным каналам, снизились с 2,6%ВВП в 1997 году до 1,57% ВВП в 1998 г, фактический объем ФФПР по итогам годауменьшился с 1,26% ВВП до 1,1% ВВП, а выделение регионам бюджетных ссудоказалось ниже их погашения на 0,03% ВВП. В первом полугодии общий объемвыделяемых трансфертов находился на достаточно высоком уровне (особенно посравнению с аналогичным периодом предыдущего года) — в среднем около 1,3% ВВП, однакос июля по ноябрь общий объем трансфертов резко снизился до 0,2% – 0,8% ВВП при почти полномпрекращении предоставления данного вида финансовой помощи в счет зачетатрансферта на федеральную часть НДС.

На фоне изменения структуры федеральнойфинансовой помощи регионам в сторону увеличения доли средств, предоставляемыхпо каналам ФФПР, Минфином предпринимались попытки изменить систему расчетатрансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов. Первые шаги в этомнаправлении были сделаны еще в процессе подготовки проекта федерального бюджетана 1998 год. В проекте методики распределения ФФПР, представленном вГосударственную Думу в составе законопроекта, предлагалось сократить размерФонда с 15% до 13% налоговых доходов, отказаться от существовавшего ранееделения субъектов Федерации на регионы, нуждающиеся в финансовой поддержке, ирегионы, особо нуждающиеся в финансовой поддержке, выделить часть фонда вразмере 3% налоговых доходов на финансовую помощь территориальным фондамобязательного медицинского страхования. Также следует отметить резервирование вобщем объеме трансфертов 10% Фонда для распределения между регионами снаибольшим дисбалансом доходов и расходов, а также увязывание предоставлениясредств на финансирование услуг ЖКХ с исполнением условий реформированиясистемы ЖКХ.

Тем не менее, представленный проект методикираспределения ФФПР при обсуждении был фактически отвергнут. Согласносуществующей практике, Государственная Дума имеет право изменять значениядолей, полученных в результате расчетов Министерства финансов по представленнойметодике. В итоге складывается ситуация, когда конечные доли регионов в ФФПР,зафиксированные в Законе «О федеральном бюджете на 1998 год», сильно отличаютсяот значений, представленных Минфином в проекте закона (см. рисунок1).

Анализ представленных на рисунке данныхпоказывает, что утвержденные в конечном итоге Федеральным Собранием долирегионов в ФФПР гораздо ближе по своим значениям к фактической структурераспределения ФФПР в 1997 году, нежели к ряду долей в ФФПР, полученному спомощью расчетов по методике Министерства финансов. Сумма квадратов отклоненийряда утвержденных долей от ряда фактических долей в 1997 году (0,0019) в1,8 раза меньше, чем сумма квадратов отклонений ряда долей в ФФПР, рассчитанныхМинфином, от фактических долей в 1997 году (0,0034).

Послевступления в силу закона о федеральном бюджете на 1998 год, в принятомГосударственной Думой виде, в Министерстве финансов была активизирована работапо подготовке полномасштабной реформы межбюджетных отношений, которая сталаодним из важных направлений деятельности Правительства С. Кириенко. Результатомэтого явилось, во-первых, создание трехсторонней рабочей группы по реформемежбюджетных отношений с участием представителей Правительства, АдминистрацииПрезидента РФ и Федерального Собрания, а во-вторых, подписание президентскогоуказа по вопросам взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектовФедерации20.

Содержащиеся в указе президента положения былинаправлены главным образом на нормализацию отношений между федеральным ирегиональными бюджетами, прекращению практики нецелевого использованияфедеральной финансовой помощи, финансирования из федерального бюджетанеобоснованных расходных обязательств на региональном уровне. Так, указпредлагает Правительству РФ осуществлять отсрочки возврата выданных ранеебюджетных ссуд и выделение финансовой помощи только при заключении междуПравительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ соглашений обоздоровлении государственных финансов и условий выделения финансовойпомощи.

Указанные соглашения обязательно должнысодержать следующие положения:

— прекращениеорганами исполнительной власти субъектов Российской Федерации любых формзачетов по уплате регулирующих федеральных налогов в региональныебюджеты;

— проведениеорганами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 1998 годуреструктуризации задолженности юридических лиц перед региональными бюджетамипри условии своевременной и в полном объеме уплаты текущих платежей в течениевсего срока отсрочки;

—осуществление реструктуризации бюджетных обязательств с учетом их сокращения, втом числе путем уменьшения количества юридических лиц, содержание которых финансируется изрегиональных бюджетов, ичисленности работников бюджетной сферы, с направлением высвобождающихся средств навыполнениеобязательств региональныхбюджетов;

— приведениеусловий оплаты труда работников организаций бюджетной сферы, содержание которыхфинансируется из бюджетов субъектов Российской Федерации, в соответствии сЕдиной тарифной сеткой по оплате труда работников бюджетной сферы, агосударственных служащих субъектов Федерации – в соответствии с нормативнымиправовыми актами, регулирующими денежное содержание федеральных государственныхслужащих;

— приведениеуровня тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства и оплаты этих услугнаселением в соответствии с федеральными стандартами;

— установлениелимитов потребления электро- и теплоэнергии (в натуральном и стоимостномвыражении) для юридических лиц, содержание которых финансируется из бюджетовсубъектов Российской Федерации;

— сокращениеперекрестного субсидирования различных категорий потребителей, использующихпродукцию топливно-энергетического комплекса, а также пользующихся услугамитранспорта и связи.

Как видно, путем давления на региональныеорганы власти через предоставление отсрочки погашения федеральных ссуд и инойфинансовой помощи, федеральное правительство сделало попытку осуществитьрадикальные преобразования в бюджетной сфере. По-видимому, Министерствофинансов продолжало следовать положениям рассматриваемого документа напротяжении всего 1998 года — объем выдаваемых из федерального бюджета ссуд удерживался нанизком уровне (0,1% ВВП до августа и 0,2% ВВП после августа), а объемпогашений, напротив, превышал значения предыдущих лет, составив по итогам года0,2% ВВП, что на 866 млн. руб. выше суммы выданных бюджетных ссуд. Такимобразом, в 1998 году впервые за годы реформ сложилось отрицательное сальдофедеральных бюджетных ссуд в размере –0,03% ВВП21.

Вторым направлением деятельности правительствав области фискального федерализма была разработка основных направленийреформирования межбюджетных отношений, которые были подготовлены трехстороннейрабочей группой и одобрены в виде Концепции реформирования межбюджетныхотношений в Российской Федерации в 1999 — 2001 годах22.

Этот документ устанавливает следующие основныенаправления реформы межбюджетных отношений: разграничение расходных полномочийи ответственности между органами власти и управления разных уровней,разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ,совершенствование методики формирования и распределения Федерального фондафинансовой поддержки субъектов РФ, а также инвестиционная поддержка развитиятерриторий. По каждому из направлений Концепция предлагает основные положения,на которых будет основываться реформа, а также список мероприятий, необходимыхдля решения поставленных задач.

Так, в части определения расходныхполномочий бюджетов разных уровней, Концепция перечисляет основные виды расходов, подлежащих в соответствии сКонституцией финансированию из бюджетов разных уровней, а также расходы, подлежащиесовместномуфинансированию. Предполагалось, что в 1998 году будет проведена инвентаризациярасходных полномочийфедерального, региональных и местных бюджетов, утверждены нормативырасходов на ЖКХ,образование, здравоохранение, государственное управление, выплату пособий надетей, в 1999 году – утверждены нормативы по остальным расходным статьям региональныхбюджетов, а начиная с2000 года, оценка расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ будет полностью проводиться нанормативной основе. Крометого, региональным органам власти рекомендовано не позднее 2001 года перейти к оценке бюджетныхпотребностеймуниципальных образований на нормативной основе.

В области распределения доходных источников вКонцепции приводится закрытый перечень федеральных, региональных и местныхналогов, который должен быть закреплен в соответствующих нормативных актах, атакже перечень федеральных налогов, которые подлежат распределению междубюджетами различных уровней. При этом говорится, что распределение доходов отрегулирующих налогов между федеральным и региональными бюджетами должнопроизводится на основе нормативов, утвержденных на срок не менее 3 лет, а междурегиональными и муниципальными бюджетами — на основе минимальных нормативов,закрепленных не менее чем на тот же срок. Важным положением Концепции являетсяутверждение о необходимости внесения Правительством поправок в действующеезаконодательство, обеспечивающих уплату налогов по месту осуществленияфактической деятельности предприятий, их филиалов и обособленных подразделений.Кроме того, в документе говорится, что начиная с 1999 года налоги, уплачиваемые по месту регистрации юридических лиц – крупнейших налогоплательщиков(определяемых по специальному перечню) будут полностью зачисляться вфедеральный бюджет.

Одним из наиболее важных разделов Концепцииреформирования межбюджетных отношений является ее часть, посвященная методикеформирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки регионов.В документе утверждается, что в перспективе финансовая помощь из ФФПР должнабудет определяться на основе нормативов финансовых затрат на предоставлениегосударственных услуг, общий объем средств ФФПР будет определяться поутвержденному федеральным законодательством на срок не менее 3 лет нормативуотчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет, а часть средств ФФПРможет выделяться для дополнительной поддержки высокодотационных регионов наоснове единой методики.

Определяется, что расчет трансфертов на1999 год будет производиться на основе сопоставления среднедушевых налоговыхдоходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровняудорожания бюджетных расходов. Расчетные трансферты из ФФПР должны обеспечитьдля всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевыхналоговых доходов, определяемое величиной Фонда. Для приведения среднедушевыхрегиональных налоговых доходов в сопоставимый вид (элиминированиямежрегиональных различий в ценах предоставления государственных услуг)предлагается рассчитывать индекс бюджетных расходов (ИБР), показывающийнасколько больше (меньше) необходимо затратитьбюджетных средств в данном регионе (в расчете на душу населения) по сравнениюсо средними илиминимальными по Российской Федерации затратами.

После распределения прогнозируемой величиныФФПР таким образом, что приведенные с помощью ИБР среднедушевые доходырегионов, получивших право на трансферт, с учетом расчетной финансовой помощинаходятся на одном уровне, рассчитываются относительные доли регионов в ФФПР,которые закрепляются в законе о федеральном бюджете.

Для инвестиционной поддержки регионовпредлагается создать Фонд регионального развития, в котором были быаккумулированы средства государственных капитальных вложений, осуществляемых внастоящее время в рамках федеральных и региональных программ, программ ипроектов отраслевого финансирования и т.д. Выделение ресурсов этого фондапредполагается осуществлять на безвозвратной основе (в противоположностьсредствам бюджета развития, которые выделяются на возвратной основе) припредставлении инвестиционной программы, разработанной региональными властямисовместно с Министерством экономики РФ.

В целях стимулирования экономических реформ врегионах и активизации процессов финансового оздоровления региональных бюджетовКонцепция предлагает создать Фонд развития региональных финансов, средствакоторого предполагается выделять на возвратной основе бездотационным инизкодотационным регионам, а также регионам, создающим благоприятныепредпосылки и условия для экономического развития, имея в виду скорейшеедостижение ими финансовой самостоятельности и повышениекредитоспособности.

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 22 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.