WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 22 |

Закон предоставляет Министерству финансовправо отказывать бюджетам ЗАТО в выделении финансовой помощи, приостанавливатьдействие экспортных квот и централизованно поставляемой продукции в случаенарушения органами власти ЗАТО налогового и бюджетного законодательства, атакже уменьшать объемы финансовой помощи на суммы незаконно предоставленныхналоговых льгот, дотаций и субвенций из бюджетов ЗАТО.

Таким образом, несмотря на отказ от положенийБюджетного Кодекса, направленных на полную унификацию налогового и бюджетногозаконодательства в отношении всех закрытых административно-территориальныхобразований, в 2000 году планируется распространить действие положенийфедерального и регионального законодательства на большинство ЗАТО. В то жевремя, очевидно намерение ограничить свободу органов власти оставшихся ЗАТО впривлечении финансовых ресурсов зарегистрированных на их территории предприятийпутем предоставления не предусмотренных законодательством налоговых льгот изачисления всех налоговых поступлений в местные бюджеты.

Среди прочих положений закона о федеральномбюджете 2000 года следует отметить ужесточение порядка осуществления взаимныхрасчетов между федеральным и региональными бюджетами, а также порядка возвратабюджетных ссуд34. Начиная с 2000 года, зачетвстречных требований между федеральным и региональным бюджетами можетосуществляться через территориальные органы федерального казначейства. В случаенарушения сроков возврата или нецелевого использования предоставляемыхсубъектам Федерации средств федерального бюджета на возвратной и безвозвратнойоснове Правительство РФ имеет право приостанавливать перечисление любойфинансовой помощи регионам, а также взыскивать указанные средства за счетсредств, передаваемых регионам в рамках финансовой помощи и взаимныхрасчетов.

Важным положением закона является отказ отфинансирования из федерального бюджета законодательных и нормативных актов, необеспеченных источниками финансирования, а также рекомендация региональных иместных органов власти применять аналогичный принцип при формированиисобственных бюджетов35.

Таким образом, при дальнейшем ужесточенииправил осуществления вертикальных взаимооотношений между федеральными ирегиональными органами власти в 1999 году проходил процесс совершенствованиямежбюджетных отношений, результаты которого были закреплены в законе офедеральном бюджете на 2000 год.

В заключение необходимо перечислить основныенаправления дальнейшего реформирования системы распределения федеральнойфинансовой помощи из ФФПР. По нашему мнению, методика распределения средствФФПР сама по себе не нуждается в значительных изменениях в ближайшие два-тригода. Однако методики расчета расходных потребностей, налогового потенциала, атакже некоторые вопросы, тесно связанные с распределением средств ФФПР, требуютсовершенствования.

1) Необходим постепенный переход на болеесложные методы расчета налогового потенциала, которые принимают во вниманиедополнительные факторы, определяющие размер налоговой базы, ее дифференциациюпо регионам. Очевидно, что подобные методы должны быть построены на принципахэконометрического моделирования. Вследствие этого, Министерству финансовнеобходимо приступать к внедрению указанных методов в практику межбюджетныхотношений.

2) Недостаточное координирование Министерствомфинансов своей деятельности с другими министерствами и ведомствами (вособенности с Госкомстатом и Министерством по налогам и сборам) порождает массупроблем при поиске нужных данных. Правительству необходимо дать заданияответственным ведомствам по подготовке требуемой информации в целяхизбежания косвенных оценок и досчетов там, где ихможно избежать.

3) Выделение в составе нецелевой финансовойпомощи, распределяемой по единой методике, отдельных целевых компонентовпротиворечит её сути. Вследствие этого, не следует разделять трансферт из ФФПРна нецелевой трансферт и целевые перечисления.

4) Необходимо повышать прозрачность процессарасчета трансфертов из ФФПР. В идеале любой заинтересованный индивидуум должен иметь возможностьрассчитать сумму трансферта любому региона, имея в распоряжении методикураспределения ФФПР,общедоступную отчетность Министерства по налогам и сборам и статистические сборникиГоскомстата.

5) Дальнейшее совершенствование методикираспределения ФФПР должно подразумевать отказ от произвольныхкорректировокпоказателей, рассчитанных по разработанным методикам.

Обзор концепций и методов измеренияфискального потенциала территорий

За время, прошедшее после начала экономическихреформ в 1991 г., межбюджетные фискальные отношения в Российской Федерациипретерпели существенные изменения. Российское правительство проделало большуюработу по замене прежней, доставшейся в наследство от советской эпохи, системынормирования расходов и договорных трансфертов более стабильной и «прозрачной»,а значит, и более объективной, системой фискального федерализма, котораяотвечает потребностям экономики свободного рынка.

В условиях фискального федерализма есть трипричины, по которымсубнациональным административно-территориальным образованиям можетпотребоваться финансовая помощь от федерального правительства.

Во-первых, может случиться так, что безфинансовой помощи (грантов) федерального правительства некоторые регионыокажутся не в состоянии выйти на требуемый уровень обеспеченности населенияобщественными благами, особенно когда этот уровень существенно зависит отвнешних, неподконтрольных региональным властям факторов. Примером могут служитьрасходы на соблюдение экологических норм (борьба с загрязнением окружающейсреды). Вторая причина предоставления финансовой помощи (грантов) по линиимежбюджетного регулирования – обеспечение макроэкономической стабильности. Третья причина– целенаправленноерешение федеральными властями задачи выравнивания ресурсной обеспеченностирегионов.

Фискальный потенциал и фискальныеусилия

Одна из важнейших причин существованиямежбюджетных трансфертов в Российской Федерации заключается в необходимостивыравнивания фискальных ресурсов между субъектами РФ. Выравнивание ресурсовмежду регионами имеет два измерения: выравнивание исходя из потребности вбюджетных расходах и выравнивание фискальных потенциалов.

Фискальный потенциал

Фискальный потенциал региона – это такой объем доходов, которыйпотенциально может быть получен региональным бюджетом из местных источников присредних налоговых усилиях. Под налоговыми усилиями в данном случае понимаютсявеличины налоговых ставок и льгот, действующих на территории региона, а такжесобираемость налогов. От налоговых усилий зависит величина получаемых доходов.Поэтому для возможности сравнения фискальных потенциалов разных регионовналоговые усилия должны быть одинаковыми для всех регионов. В нашем случаефискальный потенциал определяется для средних (по России) налоговыхусилий.

Для распределения межбюджетных грантов(трансфертов), направленных на выравнивание ресурсной обеспеченности регионов,исключительно важно уметь правильно измерить их фискальные потенциалы. Хотяпотребность в хорошем показателе, отражающем фискальный потенциал регионов,исключительно велика, найти удовлетворительную количественную меру его нетак-то просто. Например, на первый взгляд может показаться, что сумма платежей,фактически собранных в соответствующем регионе, может служить достаточнохорошей аппроксимацией фискального потенциала этого региона, однако на самомделе это не так. Причина этого состоит как раз в различии налоговых усилий.Выбрать один показатель, который бы отражал потенциальную способность регионагенерировать бюджетные доходы, достаточно трудно. Как мы покажем ниже, укаждого из показателей-кандидатов есть свои достоинства и недостатки. В Россиидело осложняется еще отсутствием хорошей статистической базы. Данные, с помощьюкоторых можно было бы вычислять показатели фискального потенциала, очень частооказываются слишком неточными или могут отсутствовать вообще.

Существует несколько элементов, за счеткоторых образуется разрыв между количеством фактически собранных в регионеналогов и потенциальной способностью региона генерировать бюджетные доходы. Во-первых, два региона,обладающие равными фискальными потенциалами могут собирать разное количествоплатежей потому, что в этих регионах действуют разные налоговые ставки.Во-вторых, два региона с одинаковым фискальным потенциалом могут собиратьразный объем бюджетных доходов потому, что налоговые органы этих регионовработают по разному и уровень налоговой дисциплины среди налогоплательщиков вэтих регионах разный. Ясно, что ставки налогообложения, качество работыналоговой администрации и дисциплинированность плательщиков сказываются науровне налоговых поступлений, однако на потенциальнуюспособность регионов генерировать доходы они не влияют.

Потенциальная способность региона генерироватьбюджетные доходы, называемая фискальным (налоговым) потенциалом, определяетсяэкономической структурой региона и его обеспеченностью налогооблагаемымиресурсами – налоговымибазами. Например, база налога на прибыль предприятий – это сумма налогооблагаемойприбыли, полученной всеми зарегистрированными в области предприятиями. Другимипримерами налоговых баз могут служить доходы физических лиц (налоговая базаподоходного налога с физических лиц), стоимость, добавленная в процессепроизводства (налог на добавленную стоимость), стоимость налогооблагаемогоимущества (налог на имущество) и т.д. Очевидно, что чем меньше совокупнаяналоговая база региона (представляющая собой сумму налоговых баз по всемналогам, которые собираются или могут собираться в регионе), тем меньше егофискальный потенциал.

Фискальные усилия

Фискальные усилия – это то, в какой мере даннаятерритория или субнациональный регион используют находящуюся в их распоряжениидоходную базу. В этом смысле уровень фискальных усилий региона зависит отставок налогообложения (если субнациональные правительства могут самостоятельноустанавливать ставки налогообложения), от уровня предоставленных налоговыхосвобождений (при условии, что региональные власти могут самостоятельноопределять структуру налогов и льгот) и от эффективности работы налоговых служб(собираемость налогов). Уровень фискальных усилий обычно измеряется отношениемфактически собранных бюджетных платежей к тому или иному показателю,отражающему фискальный потенциал данного региона. Фискальный потенциал ифискальные усилия –это понятия взаимосвязанные. Тому есть несколько причин.

Во-первых, величина фискального потенциалазависит от уровня налоговых усилий. Ясно, что сумма налоговых поступленийзависит от величины ставок налогообложения и собираемости налогов. Чем вышеналоговая нагрузка и собираемость налогов (налоговые усилия), тем вышефискальный потенциал при неизменной базе. Таким образом, определение налоговогопотенциала должно производиться с оговоркой об уровне налоговых усилий,считающихся заданными. В работе, по материалам которой написана статья, оценканалогового потенциала проводилась для усредненных по России налоговых усилий.Таким образом, если регионы с одинаковой налоговой базой фактически имеютразные налоговые доходы, то можно говорить, что они прилагают разные налоговыеусилия, характеризующиеся величиной данного разрыва. Признание того обстоятельства, что разные регионы могут проявлятьразный уровень налоговыхусилий, подчеркивает тот факт, что собранные в регионе доходы и способность регионагенерировать бюджетныедоходы – это двасовершенно разных понятия.

Во-вторых, уровень фискальных усилий можетстать самостоятельным фактором при распределении выравнивающих грантов междурегионами. Идея состоит в том, что размер финансовой помощи, выделяемойрегионам, можно увязать с относительной интенсивностью фискальных усилий,проявляемых этими регионами. Можно, например, ввести такое правило: регионы,которые прилагают много усилий к тому, чтобы собрать как можно больше доходов,но которым все равно не удается собрать столько доходов, чтобы обеспечитьсвоему населению некоторый минимальный уровень общественных услуг, болеедостойны получения финансовой помощи из федерального бюджета, чем регионы,таких усилий не прилагающие. Но, с другой стороны, если просто поощрятьрегионы, которые проявляют высокий уровень фискальный усилий, это можетпривести к тому, что средства федерального бюджета будут расходоваться на ненужные региональные проекты. Дело в том, что в некоторых регионах более высокийуровень фискальных усилий может объясняться тем, что в этих регионах простосуществует определенный перекос в структуре совокупного спроса (и,соответственно, совокупных расходов) в пользу государственного сектора за счетчастного. Таким образом, хотя можно попытаться привести доводы о необходимостипоощрения регионов, прилагающих высокие фискальные усилия, обоснования эти стеоретической точки зрения нельзя считать полностью доказанными. Действительно,если регион предпочитает большую часть своего валового дохода потреблять вгосударственном, а не в частном секторе, то с какой стати такой регион долженполучать больше средств из федерального бюджета С теоретической точки зрениясамым лучшим решением было бы не поощрять, но и не наказывать регионы за ихфискальные усилия. Иными словами, федеральная политика должна быть нейтральнойпо отношению к проявляемым регионами налоговым усилиям. В странах, в которыхсубнациональные власти не имеют традиций по генерированию собственных налоговыхпоступлений, в частности, в России, возможно, имело бы смысл ввести какие-товременные меры по стимулированию налоговых усилий регионов.

В-третьих, четкое понимание понятия «налоговыхусилий» исключительно важно для обоснования выбора показателя, отражающегофискальный потенциал. Представим себе на минуту, что центральное правительстворешает в качестве меры фискального потенциала регионов использовать объембюджетных поступлений, фактически собираемых в этих регионах. Разумеется, этоподтолкнет регионы к тому, чтобы собирать меньше налогов на своей территории– при этом иизбиратели будут довольны, и сокращение доходов в местный бюджет будеткомпенсировано (по крайней мере, отчасти) увеличением трансфертов изфедерального бюджета. Использование фактических поступлений в качестве мерыфискального потенциала будет, таким образом, подталкивать субнациональныеправительства к тому, чтобы снижать ставки налогообложения и вообще снижатьсвой уровень фискальных усилий. Ниже, при обсуждении каждого показателя,который может быть использован в качестве меры фискального потенциала, мыобязательно будем специально останавливаться на вопросе о том, не создаст лииспользование этого показателя ложных стимулов у региональныхвластей.

Измерение фискальногопотенциала

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 22 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.