WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 8 |

В Пермской же области межбюджетные отношения подчинены строгой правовой регламентации. Основные принципы межбюджетных отношений закреплены Законом “О бюджетном процессе”. Вслед за Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" пермский закон о бюджетном процессе устанавливает, что помимо местных налогов в бюджеты муниципальных образований зачисляется часть поступлений от федеральных и региональных налогов. Одна часть поступлений от этих налогов (но не ниже минимальных нормативов, установленных статьей 7 Закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации") закрепляется за местными бюджетами на постоянной основе. Причем для каждого муниципального образования минимальные доли (в процентах) федеральных и областных налогов, закрепляемые на постоянной основе, устанавливаются по единой методике исходя из среднего уровня налоговых поступлений по области. Закрепление указанных доходов на постоянной основе означает, что их состав и нормативы закрепления могут быть изменены Законодательным Собранием области по представлению губернатора лишь в случае внесения существенных изменений в налоговое и бюджетное законодательство, перераспределения расходов между бюджетами.

Другая часть отчислений от федеральных и региональных налогов выполняет функцию регулирующего доходного источника. Состав этих налогов и нормативы отчислений по ним в местные бюджеты ежегодно утверждаются Законодательным Собранием области в законе о бюджете области. Новацией по сравнению с Законом “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в пермском законе является норма части 2 статьи 3, в соответствии с которой нормативы отчислений от регулирующих налогов не могут быть ниже чем размеры минимальных долей федеральных и областных налогов, закрепленных за муниципальными образованиями на постоянной основе. Цитируемая норма позволяет муниципальным образованиям прогнозировать минимальный объем доходов, поступающих в их бюджет в виде отчислений от регулирующих налогов. В то же время, пермские законодатели, на наш взгляд, напрасно отказались от предусмотренной в федеральном Законе “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" альтернативы закрепления отчислений от регулирующих налогов на долговременной (не менее чем на три года) основе, что повысило бы стабильность доходной базы местных бюджетов и тем самым стимулировало налоговые усилия органов местного самоуправления.

Статья 4 Закона о бюджетном процессе в Пермской области определяет формы и принципы бюджетного регулирования. При этом в законе Пермской области преодолен один из наиболее существенных, на наш взгляд, недостатков Федерального Закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", который состоит в отсутствии законодательной регламентаций таких форм бюджетного регулирования как субвенции и взаимные расчеты. В ч.1 статьи 4 Закона “О бюджетном процессе в Пермской области” установлено, что “по единой методике, разрабатываемой областной администрацией, согласованной с территориями и утверждаемой Законодательным Собранием Пермской области” должны определяться не только доли отчислений от регулирующих доходов и объемы финансовой помощи муниципальным образованиям в форме дотаций, но также и объемы субвенций и средств, передаваемых в местные бюджеты в порядке взаимных расчетов. Тем самым практически перекрыты каналы для дискреционного распределения финансовой помощи и созданы гарантии транспарентности межбюджетных отношений и равноправия местных бюджетов в отношениях с региональным.

В соответствии с ч.2 ст.4 Закона о бюджетном процессе в Пермской области обоснование решения по регулированию доходной части местных бюджетов (в любой из вышеуказанных форм) осуществляется на основе расчета:

а) налогового потенциала территории, определяемого исходя из фактических поступлений налогов и других доходов в базовом периоде и прогноза изменения поступлений в планируемом бюджетном периоде;

б) величины минимальной бюджетной потребности (то есть минимально необходимого объема расходов местных бюджетов, гарантируемого региональными органами государственной власти) территории в планируемом периоде.

Именно в методике расчета объемов финансовой помощи и отчислений от регулирующих налогов из областного бюджета заключаются наиболее значительные достижения пермских законодателей. Во-первых, по сравнению с Законом “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" пермский закон предлагает принимать во внимание разрыв не между бюджетной потребностью и бюджетной обеспеченностью, а между бюджетной потребностью и налоговым потенциалом. Это означает, что распределение финансовой помощи из областного бюджета происходит исходя не из фактических, а потенциально возможных доходов местного бюджета. Тем самым, из вышестоящего бюджета не компенсируются недопоступления доходов, возникающие у местного бюджета по вине муниципальных властей, в частности, вследствие искусственного занижения ставок местных налогов, недостаточных усилий по их сбору или реструктуризации недоимки, предоставления необоснованных налоговых льгот. От несправедливой оценки их налоговых усилий со стороны региональных властей местные власти призвана защитить норма пункта “д” части 7 Закона, которая гарантирует применение в расчетах налогооблагаемой базы для всех территорий области единого базисного периода и единых индексов изменения стоимостных и объемных показателей.

Единая методика расчета минимальных бюджетных потребностей территорий разрабатывается на основе учета следующих факторов и показателей:

а) перечня основных социальных услуг, финансируемых за счет бюджетных средств и гарантируемых жителям всей территории Пермской области независимо от места проживания (минимальных социальных нормативов Пермской области), а также распределения соответствующих бюджетных расходов по уровням бюджетной системы;

б) сложившегося среднестатистического уровня обеспечения населения объектами инженерно-технической и социальной инфраструктуры на территории области и возможности его изменения в прогнозируемом периоде за счет различных источников;

в) единых либо групповых для однородных территорий минимальных финансовых нормативов по отраслям бюджетных расходов;

г) природно-климатических условий отдельных территорий;

д) численности, социальной, половозрастной структуры населения;

е) величины, типа поселения, административно-территориального значения, географического расположения населенного пункта;

ж) других факторов.

Существенной новацией по сравнению с принципами определения расходных потребностей, содержащимися в ч.3 ст.10 Закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", является учет минимальных финансовых нормативов по отраслям бюджетных расходов. На федеральном уровне давно признана необходимость утверждения нормативов бюджетных затрат, которые должны служить критерием оценки обоснованности бюджетных расходов. Однако практически на сегодняшний день такие нормативы в утвержденном виде существуют только для ЖКХ. В Пермской же области уже действуют дифференцированные по группам территорий нормативы бюджетных затрат практически по всем разделам функциональной классификации расходов: государственное управление; базовые отрасли промышленности (топливная промышленность); сельское хозяйство и рыболовство; транспорт; жилищно-коммунальное хозяйство; образование; культура; здравоохранение и физическая культура; социальная политика; правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности; промышленность, энергетика, строительство; средства массовой информации; областные целевые комплексные программы; наука; охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия (см. Решение законодательного собрания Пермской области “О методике формирования бюджета и бюджетного регулирования в Пермской области” от 19 октября 1995 г. N 328 и Закон “О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Пермской области” от 19.10.98 № 249-27).

Рассчитанные по нормативам бюджетных расходов с учетом действующей сети бюджетных учреждений нормативы минимальной бюджетной обеспеченности являются методологической основой бюджетного регулирования. Согласно ч.4 ст.4 Закона о бюджетном процессе для всех территорий закладывается единый уровень обеспечения минимальной бюджетной потребности. Однако во втором абзаце той же части статьи говорится, что “в случае необеспеченности минимальных бюджетных потребностей территорий финансовыми ресурсами преимущественное право на обеспечение своих минимальных бюджетных потребностей имеют территории доноры, для которых процент обеспечения бюджетных потребностей устанавливается более высокий в сравнении с дотационными”. Очевидно, цитируемые нормы находятся во взаимном противоречии, причем вторая из них способна полностью нейтрализовать действие первой, что может внести нежелательную неопределенность в межбюджетные отношения. Во избежание этого было бы целесообразно скорректировать редакцию ч.4 ст.4 закона о бюджетном процессе в Пермской области, установив, что уровень обеспечения минимальной бюджетной потребности дифференцируется по группам территорий-доноров и территорий-реципиентов, но в рамках каждой из групп является единым.

Использование нормативов минимальной бюджетной обеспеченности представляет собой значительный прогресс в бюджетном регулировании с точки зрения обеспечения прозрачности межбюджетных отношений, однако при оценке соответствующих норм регионального законодательства следует учитывать два фактора. Во-первых, степень обязательности установленных нормативов. Согласно Закону “О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Пермской области” органы местного самоуправления при формировании местных бюджетов “используют нормативы минимальной бюджетной обеспеченности на уровне, не ниже установленного настоящим Законом, а также могут вводить повышающие коэффициенты к ним исходя из финансовых возможностей местных бюджетов”. Причем если финансирование нормативов минимальной бюджетной обеспеченности не обеспечено в полном объеме, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при исполнении не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением указанных нормативов. Таким образом, местные бюджеты, доходы которых не превышают суммы, необходимой для финансирования нормативов, фактически утрачивают всякую самостоятельность в определении направлений расходования средств, хотя формально дотации носят нецелевой характер.

В принципе, такое решение вопроса соответствует логике статьи 135 федерального Бюджетного кодекса, в соответствии с которой “все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств”. При этом утверждение минимальных государственных социальных стандартов (и соответствующих им нормативов минимальной бюджетной обеспеченности) отнесено к компетенции органов власти федерального уровня. Учитывая, что Федерация пока не воспользовалась своим правом законодательства в этой области, органы власти субъектов РФ вправе ввести собственные нормативы. Однако, очевидно, перечень обязательных для местных бюджетов нормативов не следует искусственно расширять. Как указывалось выше, в настоящее время в Пермской области действуют нормативы расходов практически по всем разделам функциональной классификации бюджета, в том числе по разделам: государственное управление и местное самоуправление; правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности базовые отрасли промышленности; сельское хозяйство и рыболовство; транспорт; жилищно-коммунальное хозяйство и пр. С нашей точки зрения, нормативы расходов, не относящихся к числу социальных, можно использовать исключительно для расчета дотаций местным бюджетам, но нельзя придавать им обязательную для местных бюджетов силу. В противном случае региональные законодатели выйдут за пределы не только своей прямой, но и так называемой “остаточной” компетенции, нарушив право органов местного самоуправления на самостоятельное определение направлений расходования своих средств.

Кроме того, само по себе установление нормативов еще не гарантирует оптимальной структуры консолидированного бюджета области. Многое зависит от методики исчисления нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, принимаемых во внимание факторов, степени учета исходного уровня развития социальной инфраструктуры территорий. Очевидно, например, что при наличии значительного изначального разрыва между территориями с точки зрения разветвленности сети бюджетных учреждений регулирование текущих бюджетных расходов не позволит сгладить дисбаланс в уровне обеспечения населения государственными услугами. С другой стороны, необходимость стимулирования налоговых усилий местных властей налагает естественные пределы эффективности доходного выравнивания. Эти вопросы заслуживают особого рассмотрения, что выходит за рамки целей данного обзора. Поэтому подробный анализ системы межбюджетных отношений в Пермской области будет дан на следующем этапе исследований.

2) Внебюджетные фонды

Несомненным преимуществом финансовой системы Пермской области является отсутствие практики перевода доходных источников бюджета во внебюджетные фонды, каковая практика существенно снижает степень транспарентности финансовой системы большинства других российских регионов.

На территории области действуют лишь два внебюджетных фонда - дорожный и экологический (для сравнения: в Москве существует около 150 таких фондов). Доходы дорожного фонда формируются за счет специальных налогов, которые подлежат направлению в дорожные фонды в соответствии с федеральным законодательством. Правда, на федеральном уровне средства дорожного фонда консолидированы в бюджет, что позволяет исполнять смету этого фонда по казначейской системе. Однако на региональном уровне в настоящее время это отличие особого значения не имеет, так как бюджет Пермской области исполняется по банковской, а не казначейской системе. Возможность образования региональных внебюджетных экологических фондов за счет платежей предприятий за загрязнение окружающей среды прямо предусмотрена ст.22 Закона РФ “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти Республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Бюджеты пермских внебюджетных фондов ежегодно утверждаются законодательной властью.

3) Степень транспарентности областного бюджета

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 8 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.