WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |

Институт

Экономики

переходного периода

А.Золотарева

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ И РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ

Москва 2000

Работа выполнена при поддержке фонда Know- How

(Великобритания)

ВВЕДЕНИЕ. МЕСТО РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2

1. МЕТОДОЛОГИЯ ОЦЕНКИ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 2

1.1. Формальный анализ регионального законодательства 2

1.2. Содержательный анализ регионального финансового законодательства с точки зрения его соответствия федеральному 2

1.3. Содержательный анализ норм регионального бюджетного законодательства, не имеющих аналогов в федеральном законодательстве 2

2. АНАЛИЗ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ИССЛЕДУЕМЫХ РЕГИОНОВ 2

2.1. АНАЛИЗ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ 2

2.2. АНАЛИЗ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ 2

3. НЕКОТОРЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ИССЛЕДУЕМЫХ РЕГИОНОВ 2

3.1. НЕКОТОРЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ 2

3.1. НЕКОТОРЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ 2

ВВЕДЕНИЕ. МЕСТО РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Традиционно бюджетная система Российской Федерации включает три уровня: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты. Вытекающее из Конституции РФ разграничение полномочий в бюджетной сфере между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления выражается в сочетании двух принципов: единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов всех уровней. Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов и ведения бухгалтерского учета средств бюджетов всех уровней. Принцип самостоятельности бюджетов выражается в наличии собственных доходных источников и праве органов власти каждого уровня самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и определять направления расходования средств соответствующего бюджета. Исходя из принципа самостоятельности бюджетов всех уровней регионам и муниципальным образованиям предоставлено право принимать собственные нормативные акты по бюджетным вопросам, поскольку такое правовое регулирование не вступает в противоречие с императивными нормами федерального законодательства.

Упомянутые выше принципы построения бюджетной системы были закреплены еще Законом РФ “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” от 15 апреля 1993 года N4807-1. На тех же принципах основан и Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу с 1 января 2000 года. Тем не менее Бюджетный кодекс отражает тенденцию к возрастанию роли принципа единства бюджетной системы - то есть к ее большей централизации.

Ранее действовавшее федеральное законодательство предъявляло относительно небольшое число обязательных требований к бюджетному процессу субъектов РФ и муниципальных образований. Однако даже эти требования в региональном и местном законодательстве и бюджетной практике соблюдались далеко не всегда. Наиболее распространенными видами бюджетных правонарушений со стороны субнациональных властей были: перекачивание доходов бюджета в различного рода внебюджетные фонды, почти неподконтрольные представительным органам; исполнение бюджетов через коммерческие банки при наличии учреждений Центрального банка на соответствующих территориях; отсутствие регулярного парламентского контроля за процессом исполнения бюджета; предоставление исполнительным органам слишком обширных полномочий по внесению изменений в утвержденный закон о бюджете; нарушение ограничений на предельный размер заимствований в сочетании с неисполнением обязательств по обслуживанию и погашению долга. Во многом такое положение вещей объяснялось общим низким уровнем законности в стране и слабостью имеющихся у Федерации инструментов воздействия на политику субнациональных властей.

С момента вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации перечень федеральных требований к организации бюджетного процесса в субъектах Федерации значительно расширился, так как большинство норм Кодекса распространяются не только на отношения, возникающие в процессе подготовки, утверждения, исполнения и осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, но также и на соответствующие отношения, возникающие на нижестоящих уровнях бюджетной системы. Это выражается, в частности, во включении в Бюджетный кодекс норм, подробно регламентирующих вопросы формирования и казначейского исполнения региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов, устанавливающих пределы дефицита и долга соответствующих бюджетов. Наиболее важной новацией Бюджетного кодекса является присутствие в нем норм об ответственности за бюджетные правонарушения, а также включение в Кодекс общих условий оказания финансовой помощи из федерального бюджета, которые позволяют Федерации оказывать давление на бюджетную политику региональных властей.

Тем не менее, вопрос об обеспечении исполнения императивных норм федерального законодательства на субфедеральных уровнях бюджетной системы нельзя признать полностью решенным: Федерация практически лишена рычагов влияния на политику недотационных регионов, да и механизмы воздействия на дотационные регионы через объем выделяемой финансовой помощи на сегодняшний день не вполне отработаны. В этой ситуации содержание бюджетной политики регионов и муниципалитетов по-прежнему определяется преимущественно политической волей региональных властей. По вышеизложенным причинам региональное бюджетное законодательство следует признать важным источником финансового права, позволяющим составить представление о достоинствах и недостатках бюджетной системы различных субъектов Российской Федерации.

1. МЕТОДОЛОГИЯ ОЦЕНКИ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Анализ регионального бюджетного законодательства целесообразно проводить по нескольким основным направлениям:

- Формальный анализ регионального бюджетного законодательства

- Содержательный анализ регионального бюджетного законодательства с точки зрения его соответствия федеральному законодательству

- Содержательный анализ норм регионального бюджетного законодательства, не имеющих аналогов в федеральном законодательстве

1.1. Формальный анализ регионального законодательства

В рамках реализации этой задачи необходимо прежде всего составить максимально полный перечень вопросов, подлежащих регулированию региональным законодательством. В перечень следует включить в первую очередь вопросы, по которым принятие региональных нормативных актов следует признать обязательным в силу прямого указания федерального законодательства. Такое положение имеет место в ситуации, когда определенные отношения федеральным законодательством вообще не урегулированы вследствие того, что их регулирование по Конституции составляет предмет исключительного ведения властей субнационального уровня (например, отношения, возникающие при составлении, утверждении и исполнении регионального бюджета) или урегулированы в общем виде, исключающем прямое применение норм соответствующего федерального закона. Последняя ситуация имеет место в случае, когда вопрос в соответствии со статьей 72 Конституции отнесен к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов: например, федеральное законодательство определяет лишь общие принципы межбюджетных отношений между регионом и муниципальными образованиями, нуждающиеся в конкретизации на уровне регионального законодательства. Во всех перечисленных случаях отсутствие соответствующего регионального (местного) нормативного акта порождает правовой вакуум (например, в Республике Алтай отсутствует закон о бюджетном процессе, во многих субъектах Федерации не приняты законы, регламентирующие финансовые взаимоотношения с органами местного самоуправления). К этой же категории следует отнести вопросы, находящиеся в исключительном ведении Российской Федерации, при условии, что Федерация на настоящий момент не воспользовалась правом законодательства в этом вопросе (например, федеральный закон о государственных (муниципальных) унитарных предприятиях, принятие которого прямо предусмотрено Гражданским кодексом, до настоящего времени не принят).

Во-вторых, в перечень следует включить вопросы, урегулированные федеральным законодательством в степени, допускающей прямое действие соответствующих норм, однако при сохранении за субнациональными органами власти права отступать от этих норм в собственном законодательстве. Сущность этой юридической коллизии поясняет следующая формула, широко используемая в гражданском праве: “стороны договора должны поступать следующим образом, если иное не предусмотрено договором”. В финансовом праве диспозитивность нормы федерального закона обычно выражается в предоставлении региональным законодателям права ее дополнять. В качестве примера такого подхода можно привести формулировку пункта 12 статьи 64 федерального Налогового кодекса: “Законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные основания и иные условия предоставления отсрочки и рассрочки уплаты региональных и местных налогов”. В случаях, когда диспозитивные нормы федерального законодательства неоптимальны, следует признать желательным их изменение или дополнение в субнациональном законодательстве (например, Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” устанавливает необходимость образования в составе регионального бюджета фонда финансовой поддержки муниципальных образований, однако не определяет долю собственных доходов регионального бюджета, подлежащих направлению в этот фонд).

Таким образом, на первом этапе исследования следует определить степень полноты законодательства данного субъекта РФ путем сопоставления перечня действующих в нем нормативных актов с составленным по описанной выше методике перечнем вопросов, подлежащих нормативному регулированию на данном уровне правовой системы. Обнаруженные в правовой системе региона пробелы следует классифицировать в зависимости от того, является ли их устранение правомочием или обязанностью региональных законодателей.

Важно также оценить правовую систему изучаемого региона с точки зрения ее целостности, непротиворечивости и прозрачности по следующим критериям:

- виды принимаемых в регионе (муниципальном образовании) нормативных актов и состав органов, уполномоченных на их принятие; соблюдается ли разграничение между нормативными и ненормативными правовыми актами;

- обеспечено ли опубликование нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций (в том числе в виде сборников действующих нормативных правовых актов по определенной тематике); доступны ли для публики тексты нормативных актов в действующей редакции;

- отменяются ли фактически утратившие силу (в том числе по причине отсутствия финансирования) нормативные акты;

- проводится ли в регионе работа по приведению действующего законодательства в соответствие с вновь принимаемыми нормативными актами, унифицирована ли правовая терминология.

От соответствия регионального законодательства указанным выше формальным критериям во многом зависит эффективность его действия, так как пробелы и противоречия законодательства делают для неспециалиста практически невозможным уяснение своих юридических прав и обязанностей, что негативно сказывается на положении экономических субъектов. Поэтому первейшей задачей реформы регионального законодательства должна быть его систематизация и упрощение внутренней структуры.

1.2. Содержательный анализ регионального финансового законодательства с точки зрения его соответствия федеральному

Необходимой предпосылкой успешной реализации этой задачи является определение состава императивных норм федерального законодательства в каждой из подлежащих анализу отраслей. Естественно, в этот перечень следует включать не любые императивные нормы федерального законодательства, а лишь те, соблюдение которых следует признать принципиальным. Впоследствии необходимо провести сравнительный анализ норм федерального и регионального законодательства по каждому из ключевых вопросов нормативного регулирования.

Имеющийся у Института опыт участия в разработке программ регионального и развития позволяет составить следующий предварительный перечень проблемных пунктов в каждой из отраслей законодательства, входящих в предмет исследования.

1.2.1. Содержательный анализ регионального бюджетного законодательства с точки зрения его соответствия федеральному законодательству

Во многих субъектах Федерации до сих пор действуют законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, принятые в 1993-95 годах на основе норм первой волны федерального бюджетного законодательства. Поэтому первейшая задача здесь - привести нормы регионального бюджетного законодательства в соответствие с нормами нового российского Бюджетного кодекса. Наибольшее внимание при этом следует уделять следующим аспектам регионального бюджетного законодательства:

а) Казначейское исполнение региональных бюджетов

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.