WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 21 |

Если предположить, что крупный региональный бизнес стремится к увеличению своего посленалогового дохода, то учет этой цели региональными властями может осуществляться как путем варьирования ставками региональных налогов и установления налоговых льгот, так и путем выбора того или иного уровня качества налогового администрирования. Так, при недостаточном контроле за определением налоговых обязательств, снижается риск выявления налоговых нарушений, что способствует максимизации посленалогового дохода за счет уклонения от налогообложения. Мягкое отношение к неплательщикам налогов, невзыскание недоимок в течение длительного срока позволяет снизить уровень реальной налоговой нагрузки, причем избирательно – для определенных налогоплательщиков. Использование инструментов неденежного исполнения бюджета (уплата налогов продукцией, зачеты обязательств бюджета и налогоплательщиков) также уменьшает обязательства налогоплательщиков перед государством. В осуществлении бюджетных операций в неденежной форме могут быть заинтересованы также чиновники региональной администрации, находящиеся в сговоре с налогоплательщиками и получателями бюджетных средств и посредниками, осуществляющими соответствующие операции с использованием трансфертных цен. Такие операции приводят к потерям для бюджета и бюджетополучателей и выигрышам для посредников и коррумпированных чиновников.

Важное значение имеет форма исполнения бюджета: банковская или казначейская. Для банковского лобби банковский метод исполнения бюджета означает наличие крупного клиента, ведение счетов которого является весьма прибыльным бизнесом. Для бюджетополучателей казначейское исполнение означает серьезное ужесточение контроля за использованием бюджетных средств.

Использование механизма накопления кредиторской задолженности бюджета в качестве способа финансирования части бюджетных расходов позволяет увеличить объем предоставления услуг населению региона (по крайней мере, в краткосрочном периоде). Однако в такой политике не заинтересованы предприятия, поставляющие государству товары и услуги в кредит.

Таким образом, рассматриваемые институциональные характеристики бюджетной политики не только определяют ее эффективность, но самостоятельно воздействуют на уровень общественной поддержки региональной власти со стороны избирателей вследствие высокой заинтересованности различных региональных групп специальных интересов в той или иной форме бюджетного устройства и исполнения бюджета. Исходя из сказанного, можно предположить, что региональные власти непосредственно учитывают институциональные характеристики бюджетной и налоговой системы региона при осуществлении выбора варианта экономической и социальной политики в регионе.

При этом переход региональной власти от одной экономической политики к другой может приводить к изменению структуры групп, поддерживающих власть. С точки зрения эффективности социальных расходов бюджета, важнейшее значение имеет развитость механизмов и институтов адресной поддержки нуждающихся групп населения. Соответственно, в развитии таких институтов заинтересовано население, однако ему могут противодействовать предприятия, обеспечивающие население жилищно-коммунальными, транспортными и другими услугам, т.к. в настоящее время цены на такие услуги субсидируются государством.

Точно также эффективность бюджетных расходов зависит от степени реформирования отдельных сфер получателей бюджетных средств – здравоохранения, образования, культуры и др. Однако реформирование соответствующих общественных институтов в краткосрочном периоде может вызывать серьезное противодействие самых разных слоев населения, особенно, если институты, обеспечивающие адресную поддержку, работают не вполне удовлетворительно. Кроме того, реформы в отраслях - получателях бюджетных средств вызывают сопротивление занятых там работников.

Ужесточение позиции властей по отношению к предприятиям, имеющим недоимку по налогам, вызывает противодействие соответствующих предприятий и коллективов их работников, а с другой стороны, увеличивая доходы бюджета, позволяет повысить уровень обеспечения общественными благами.

Сокращение доли неденежных форм исполнения бюджета, уменьшая коррупцию и снижая доходы различных посредников между бюджетом, налогоплательщиками и получателями бюджетных средств, лишает власть поддержки соответствующих групп, но позволяет увеличить доходы бюджета и предложение общественных благ.

Аналогичная ситуация наблюдается при финансировании предоставления ряда общественных благ путем формирования просроченной задолженности бюджета. При использовании такого инструмента возникает задолженность бюджета предприятиям, поставляющим товары и услуги бюджету и организациям бюджетной сферы, а также перед работниками региональных органов управления и организаций бюджетной сферы. Сокращение неплатежей за счет уменьшения объема финансирования здравоохранения, образования, культуры без проведения необходимых реформ, направленных на повышения эффективности таких расходов, вызывает снижение уровня поддержки региональных властей со стороны населения. Однако сохранение и наращивание неплатежей вызывает противодействие со стороны работников бюджетной сферы и предприятий, осуществляющих поставки товаров и услуг для государственных нужд, предприятий - естественных монополистов, поставляющих электроэнергию, тепло и т.д.

в) Финансовая политика и взаимоотношения регионов с федеральным центром. Центральная власть в лице исполнительных и (в меньшей степени) законодательных органов во многих случаях может оказывать существенное воздействие на уровень поддержки региональной власти со стороны населения региона. Это может достигаться за счет использования целого ряда инструментов: от простого публичного объявления поддержки определенного кандидата в губернаторы на предстоящих выборах, до предоставления региону дополнительной финансовой помощи в форме федеральных программ, предоставления кредитов, продления сроков погашения ранее выделенных кредитов и т.д.

Для того, чтобы рассчитывать на поддержку федерального центра, региональные власти должны в своей политике ориентироваться на соответствующие интересы центральной власти. Интересы центра можно разделить на две группы. Во-первых, интересы, заключающиеся в политической поддержке регионом федеральных властей. Эти интересы не связаны с проведением экономической политики в регионе и включают, в частности, голосование в верхней палате российского парламента за одобрение законопроектов, на принятии которых настаивают федеральные органы исполнительной власти; организацию в регионе кампаний по поддержке представителей интересов федеральных властей на парламентских или президентских выборах3; недопущение в регионе проявлений недовольства населения федеральными властями, выражающегося в акциях протеста против проводимой экономической политики, против наличия задолженности по заработной плате и т.п. Во-вторых, можно выделить интересы центра, связанные с региональной экономической политикой, которые включают минимизацию недоимки по налогам, поступающим в федеральный бюджет, соблюдение требований федерального законодательства (отсутствие нормативных актов, препятствующих свободному перемещению товаров между регионами, осуществление мер по развитию жилищной реформы, отсутствие регулирования цен и др.). Отдельно можно выделить требования федерального бюджетного законодательства: выполнение ограничений на величину дефицита и долга бюджетов субъектов Федерации, переход на казначейское исполнение бюджетов высокодотационных регионов, отсутствие не предусмотренных федеральным законодательством внебюджетных фондов, отказ от неденежных форм исполнения бюджета.

Следует отметить, что не все региональные лидеры при проведении своей политики ориентируются на одобрение и поддержку со стороны федеральной власти. Если тот или иной лидер имеет подавляющее преимущество над своими соперниками, выражающееся в поддержке населением региона, то при нынешнем конституционном устройстве России (мы не рассматриваем здесь осуществляемую в настоящее время реформу власти, связанную с усилением федеральных властей и ослаблением позиций региональных властей в субъектах Федерации), он может быть весьма самостоятелен в формировании своей политики. Более того, в некоторых случаях оппозиционность губернатора центру может способствовать усилению его поддержки региональными избирателями. Таким образом, усиление влияния на региональный электорат может содействовать снижению зависимости действий региональных властей от федерального центра и наоборот. В то же время проведение политики, которая увеличивает поддержку губернатора со стороны федеральных властей, может приводить к снижению благосостояния как электората, так и представителей групп специальных интересов и чиновников.

Анализ модели финансового поведения регионов

Как было показано в первом разделе работы, поведение регионального лидера определяется целым комплексом причин, которые характеризуются сложными и неоднозначными взаимозависимостями. В Приложении 1 сделана попытка формального описания некоторых из возникающих при этом проблем. Предлагаемая формальная постановка задачи является весьма сложной, и на данном этапе исследований приводится не в целях ее непосредственного изучения, а для того, чтобы показать место анализируемой в настоящем разделе упрощенной модели финансового поведения региональных властей в семействе более общих моделей. Кроме того, анализ общей модели позволяет понять от каких упрощающих предпосылок можно отказаться на последующих этапах работы в области изучения воздействия устройства системы межбюджетных отношений на финансовые решения региональных властей.

Описанная в Приложении 1 модель основывается на функции полезности регионального лидера, которая монотонно возрастает по каждому из своих аргументов, которыми являются значения целевых функций электората, групп специальных интересов, чиновников (федерального и регионального подчинения), а также федерального центра. Бюджетное ограничение регионального лидера предполагает, что расходы регионального бюджета на финансирование общественных благ на территории региона и трансфертов населению в сумме с выплатами чиновникам аппарата управления не превышает собственных налоговых доходов бюджета и финансовой помощи, получаемой регионом из федерального бюджета. Причем на данном этапе исследований в общей постановке задачи, предполагается, что величина финансовой помощи, получаемой регионом от федерального центра, является экзогенно заданной. Очевидно, что такая предпосылка весьма сильно сужает общность изучаемой модели, поэтому при построении упрощенной модели финансового поведения регионов, которая будет подробно изучена ниже, данная предпосылка будет ослаблена путем экзогенной фиксации параметров, характеризующих правила выделения финансовой помощи региону со стороны федерального центра. Для формализации интересов населения региона выбрана функция полезности репрезентативного домашнего хозяйства, зависящая от объема потребления частных благ репрезентативным домохозяйством, предложения труда домохозяйством для работы в частном секторе и расходов бюджета на обеспечение населения общественными благами. Бюджетное ограничение при этом зависит от заработной платы, совокупного спроса фирм на труд, бюджетных трансфертов населению, налогов. При рассмотрении групп специальных интересов учитывается ожидаемая полезность посленалогового чистого дохода владельцев предприятий и агрегированная производственная функция регионального частного производства при экзогенно заданных ценах. Функция полезности чиновников зависит от уровня производства общественных благ и от доходов групп специальных интересов. Ее значение может определяться возможностью принятия чиновниками дискреционных решений.

Таким образом, система, описывающая поведение регионального лидера включает целевую функцию регионального лидера, переменными которой являются целевые функции групп, интересы которых региональному лидеру, стремящемуся к сохранению или расширению своих полномочий, следует принимать во внимание, а также бюджетные ограничения. Влияние федерального центра учитывается только через величину трансфертов, поступающих в регион.

После принятия серии упрощающих предпосылок модель выбора фискальной политики региона можно записать как максимизацию некоторой функции полезности регионального лидера при бюджетном ограничении, включающем, помимо доходов и расходов регионального бюджета, величину финансовой помощи, направляемой из федерального центра. Именно эта постановка задачи изучается ниже, для определения того, как основные параметры, характеризующие систему межбюджетных трансфертов, воздействуют на финансовую политику региональных властей.

1. Некоторые подходы к формализации методики выделения финансовой помощи регионам

Так как далее в выражение, характеризующее бюджетное ограничение, входит величина трансферта, выделяемого региону, то следует остановится на некоторых возможных подходах к формальному описанию процедур выделения грантов регионам, хотя подробное рассмотрение модели поведения федерального центра в сфере распределения финансовой помощи между регионами на данном этапе выходит за рамки нашего исследования. Для этого мы рассмотрим ниже классификацию грантов, в основе которой лежат цели их выделения, а затем применяемые на практике методы выделения грантов. В заключение раздела мы приведем ряд гипотез, касающихся принципов выделения финансовой помощи в России, позволяющих формализовать бюджетное ограничение в рассматриваемой нами модели фискального поведения регионов. Гипотезы, положенные в основу формализации модели выделения центром финансовой помощи регионам, будут статистически проверены в эмпирической части работы.

1.1. Виды грантов, выделяемых региональным бюджетам

Для понимания критериев, исходя из которых действует федеральный центр, распределяющий финансовую помощь между регионами, вслед за работой Gramlich (1977) разделим все выделяемые нижестоящим бюджетам гранты на три типа.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 21 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.