WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 15 | 16 || 18 | 19 |   ...   | 21 |

Таким образом, подводя итоги эмпирической оценки воздействия финансовой помощи на фискальное поведение региональных властей, следует отметить их определенную несогласованность с теоретическими соображениями. Как было показано выше, теоретические соображения о влиянии паушальных безусловных грантов на выбор властей – получателей гранта между общественными и частными благами говорят об эффекте возникновения "утечки" (leakage) части предоставляемых региону ресурсов в виде увеличения потребления частных благ в регионе (снижения налоговых ставок). Одновременно и теоретический анализ построенной нами модели говорит о том, что при наблюдаемом на практике значении параметра α несколько меньшем, чем параметр β (выделение финансовой помощи в большей степени ориентируется на фактические значения налоговых поступлений по сравнению с фактическим объемом расходов), увеличение финансовой помощи всегда должно приводить к снижению налоговых поступлений и увеличению расходов, и лишь при значительном превышении параметра β над α увеличение объемов финансовой помощи может вызывать снижение расходов под воздействием эффекта замещения. Результаты оценки воздействия изменения величины трансферта на расходы показывают, что теоретические соображения согласуются с эмпирическими данными. Однако анализ, проведенный в целях изучения эффекта, оказываемого выравнивающими трансфертами на величину налоговых сборов региональных властей в Российской Федерации, показывает отсутствие значимой зависимости.

Для объяснения отсутствия видимой "утечки" финансовой помощи из федерального бюджета на потребление частных благ в России можно воспользоваться соображениями, которые приводятся в литературе по общественным финансам и фискальному федерализму при интерпретации несколько другого эмпирически наблюдаемого явления – эффекта "липучки" (flypaper effect). Этот эффект можно охарактеризовать выражением 'money sticks where it hits' (деньги считаются там, куда они приходят)72. В соответствии с эффектом "липучки" наблюдаемая реакция получателя паушального гранта при выборе между потреблением частных и общественных благ отличается от реакции на повышение доходов избирателей на территории, подведомственной получателю гранта, например, вследствие снижения федеральных налогов, причитающихся к уплате на данной территории). Это происходит, несмотря на то, что обе ситуации (получение гранта региональными властями и рост доходов частных агентов) являются эквивалентными с точки зрения теоретического анализа.

Исследования эффекта, оказываемого безусловными грантами на расходы местных властей в США (имеются в виду блочные гранты – block grants), показывают, что получение гранта в сумме $100 приводит к росту расходов на потребление общественных благ на $40-50, в то время как эквивалентный по сумме рост доходов жителей территориального образования вследствие снижения федеральных налогов приводит к увеличению государственных расходов лишь на $5-1073.

Для объяснения такого положения, при котором выделение паушального гранта ведет к большему росту расходов, чем ожидается исходя из традиционных теоретических представлений можно привести несколько соображений.

Во-первых, можно использовать модель поведения бюрократии Нисканена74. В соответствии с ней региональные чиновники максимизируют размер бюджета, за который они несут ответственность, т.к. предполагается, что вознаграждение чиновников, объем властных полномочий и прочие выгоды положительно зависят от величины бюджета. При такой предпосылке можно показать, что оптимальный для чиновника размер бюджета (основанный на равенстве средних выгод и средних издержек) будет превышать эффективный уровень, достигающийся при равенстве предельных выгод и предельных издержек. Если предположить, что регион получает паушальный грант, то убеждение органов политической власти действовать так, как если бы полученный грант являлся целевым (категориальным), отвечает интересам региональных чиновников. В результате не происходит снижения налогов с соответствующим увеличением потребления частных благ75, которого можно было бы ожидать, если бы выбор осуществлялся в соответствии с интересами репрезентативного избирателя.

Во-вторых, отклонения результатов, вызываемых получением гранта, от теоретических положений можно объяснить с помощью эффекта фискальной иллюзии76. Если предположить, что население региона выбирает уровень производства общественных благ на основании их субъективной оценки, представляющей собой "налоговую цену" (отношение налоговых обязательств к объему предоставления общественных благ в регионе), то получение паушального гранта региональные власти могут рассматривать как общее увеличение дохода региона. В этом случае увеличивается объем производства общественных благ (на величину, зависящую от эластичности спроса на общественные блага по доходу), одновременно вследствие сохранения прежней налоговой цены (при постоянных средних издержках предоставления общественного блага) снижается уровень налогообложения. Однако возможен и другой вариант, при котором региональные власти предлагают населению производство общественных благ по новой – "субсидируемой" – налоговой цене, что приводит к тому, что потребление общественных благ (отвечающее потребностям населения при условии предоставленной ему информации) возрастает в зависимости от эластичности спроса на общественные блага по цене.

В-третьих, эффект роста потребления общественных благ при получении паушального гранта на сумму, большую, чем можно было бы предполагать на основании традиционной модели, может быть обусловлен такими институциональными причинами, как неявная обусловленность гранта, а также высокие трансакционные издержки, связанные с изменением налоговых ставок (особенно если ожидается, что увеличение доходов будет временным и в будущем потребуется вновь повысить налоги)77.

Перечисленные причины могут быть недостаточны для того, чтобы объяснить крайне высокий рост расходов в российских регионах при получении трансферта. Такое существенное влияние финансовой помощи на бюджетные расходы регионов (среднегодовой рост расходов приближается к 100% получаемого трансферта), по-видимому, происходит по нескольким дополнительным причинам. В первую очередь, необходимо отметить, что бюджетная ситуация в России характеризуется высоким объемом просроченной кредиторской задолженности региональных бюджетов поставщикам товаров и услуг, а также получателям социальных выплат. Таким образом, реальный спрос на общественные блага в регионах находится на уровне, превышающем фактические расходы на предоставление общественных благ, что в особенности характерно для регионов, сильно зависимых от федеральной финансовой помощи. В этих условиях паушальный нецелевой грант приобретает характер целевого, т.к. в силу действующего законодательства региональные власти обязаны предоставлять общественные блага и осуществлять трансферты населению в размерах, значительно превышающих собственные доходы региона и получаемую им финансовую помощь.

Следует указать также на то обстоятельство, что фактические условия выделения финансовой помощи из федерального бюджета несколько отличаются от рассмотренных в модели. Так, при расчетах и финансировании трансфертов на регионы накладываются условия установления максимальных ставок по региональным налогам, взыскания задолженности по налогам, перевода исполнения бюджета в федеральное казначейство и т.д. Подобные ограничения затрудняют "утечку" гранта в частный сектор.

Можно также предположить, что расходы регионального бюджета на предоставление общественных благ и социальная обстановка в регионе для региональных властей в настоящее время значительно более важны по сравнению с выгодами от принятия мер в области снижения налогового бремени, особенно если учесть незначительную дифференциацию налогового бремени по регионам.

Таким образом, эмпирический анализ не дает оснований для утверждения о том, что система межбюджетной помощи в России в 1994–2000 гг. вызывала формирование отрицательных (в описанном выше узком смысле: наличие отрицательной связи между объемом финансовой помощи и налогами, собираемыми в региональный бюджет) фискальных стимулов. Увеличение (уменьшение) федеральной финансовой помощи регионам приводило к увеличению (уменьшению) расходов региональных бюджетов и не вызывало сокращения уровня налоговых поступлений в регионах.

Выводы из эмпирического анализа и предложения по экономической политике. Анализ результатов эмпирической проверки выдвинутых при изучении теоретической модели гипотез о характере применявшейся в России в 1994–2000 гг. методики распределения финансовой помощи и зависимости фискального поведения региональных властей от параметров этой методики показывает следующее.

1. Результаты анализа подтверждают тезис о том, что в рассматриваемые годы распределение финансовой помощи из федерального бюджета основывалось на погашении определенной уменьшающейся по годам доли разрыва между оценкой доходов и расходов региональных бюджетов. Эмпирические данные не противоречат гипотезе, согласно которой оценка соответствующего разрыва производилась на основе как фактических значений доходов и расходов региональных бюджетов, так и значений налогового потенциала территорий и нормативов расходных потребностей региональных бюджетов. При этом с течением времени выделение финансовой помощи происходило во все большей степени с ориентацией на использование нормативных значений доходного потенциала и расходных потребностей по сравнению с фактическими значениями доходов и расходов. Федеральный центр во все меньшей степени софинансировал фактические расходы и участвовал в компенсации колебаний налоговых доходов регионов. Исследование с учетом временных лагов показывает, что значение нормативных величин расходов и доходов при расчете фискального разрыва падает в моделях распределения финансовой помощи, рассматривающих переменные финансовой помощи и оценки доходов и расходов без лага по сравнению с моделями, включающими лагированные переменные.

Полученные результаты вполне согласуются с формально заявляемой федеральным центром целью распределения финансовой помощи между регионами. Эмпирические оценки характеристик бюджетного процесса говорят в пользу гипотезы о приверженности центра роулсианским принципам справедливости, требующим максимального улучшения положения регионов, являющихся наименее бюджетно обеспеченными. Таким образом, если данная цель действительно является приоритетной при организации системы межбюджетных отношений, то следует во все большей степени продолжать увеличение доли финансовой помощи, распределяемой по формализованным правилам, направленным на выравнивание бюджетной обеспеченности, понимаемое, например, в смысле погашения части фискального разрыва между доходами и расходами регионального бюджета.

Заметим, что создание с 2001 года Фонда компенсаций, направленного на предоставление регионам субсидий на выполнение части социальных обязательств регионов перед населением, зафиксированных в федеральном законодательстве (пособия семьям, имеющим детей, льготы инвалидам), не укладываются в роулсианскую логику выравнивания, поскольку субсидии предоставляются исходя из численности реципиентов соответствующих льгот и пособий без учета доходной обеспеченности и необходимых расходов по другим статьям региональных бюджетов.

2. Проведенные оценки говорят в пользу гипотезы о том, что при выделении финансовой помощи центр часто в большей степени ориентируется на фактические налоговые доходы, чем на фактические расходы по сравнению с их нормативными значениями. Другим словами, это может быть сформулировано как большая ориентация на нормативы расходных потребностей, чем налоговый потенциал региональных бюджетов по сравнению с их фактическими значениями.

При интерпретации такого положения, означающего большее участие в формировании фактических доходов региональных бюджетов (частичную компенсацию колебаний доходов), чем в софинасирование расходов, следует учитывать, что официальная методика распределения трансфертов из Федерального фонда поддержки регионов в качестве базы для их расчета оперировала до 1999 года, с одной стороны, величиной фактических налоговых доходов, а с другой стороны – скорректированными расходами 1991 года. Кроме того, и в настоящее время низкие налоговые поступления имеют больший вес при распределении других (наряду с трансфертами) видов финансовой помощи, чем высокие расходы регионального бюджета.

Такое положение могло бы служить основанием для вывода о существовании в российской системе межбюджетных отношений серьезных негативных фискальных стимулов, заключающихся в незаинтересованности региональных властей в получении собственных налоговых доходов в расчете на компенсацию низких доходов за счет финансовой помощи центра. Однако в свете проведенного анализа зависимости налоговых доходов от получаемой финансовой помощи, который не принес аргументов в пользу ее наличия, участие центра в частичной компенсации колебаний фактических доходов региональных бюджетов во времени и между регионами, особенно при существовании относительно невысоких налоговых полномочий региональных властей (если не принимать во внимание экстремальные случаи внутрироссийских зон пониженного налогообложения, типа республики Алтай, Ингушетии, Калмыкии и др.), представляется оправданным и не требует серьезных изменений.

3. Эмпирические данные подтверждают соображения, согласно которым средства федерального бюджета, идущие на финансовую поддержку регионов помимо средств фонда трансфертов, распределяются на основе менее объективных критериев, нежели средства Федерального фонда поддержки регионов. Этот тезис требует четкого продолжения политики, направленной на сокращение объемов финансовой помощи, распределяемой без априорно установленных формализованных правил. В перспективе подобная финансовая помощь должна сократиться до размера средств, предназначенных на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.

4. Гипотеза о том, что федеральная помощь распределяется между всеми регионами на основе единых критериев, не подтверждается эмпирическими данными. Результаты оценки модели распределения финансовой помощи для группы высокодотационных регионов и группы северных регионов отличаются от модели, оцененной для всей совокупности регионов. Эти отличия заключаются в том, что при выделении финансовой помощи этим группам регионов центр покрывает большую долю дефицита и в большей мере принимает во внимание фактические расходы и фактические доходы по сравнению с их нормативными значениями (в большей мере участвует в софинансировании фактических расходов и формировании фактических доходов), чем при распределении помощи другим регионам.

Pages:     | 1 |   ...   | 15 | 16 || 18 | 19 |   ...   | 21 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.