WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 ||
  • более существенно оптимизировали бюджетную сеть, сосредоточили ее в местах концентрации основных пользователей и сократили неэффективные расходы;
  • активно и в течение длительного времени проводили институциональные преобразования, приучив руководство учреждений адаптироваться к изменяющейся внешней среде;
  • обеспечивали приоритетное финансирование соответствующих услуг, повышение их качественного уровня, создав определенный «запас прочности» для функционирования в менее благоприятных условиях.

Подобные регионы и в кризис продолжали преобразования, не отступая от ранее проводимой политики и лишь несколько модифицируя ее в зависимости от внешних условий и жесткости бюджетных ограничений. В то же время для тех регионов, которые в докризисный период не занимались внедрением институциональных реформ, активизировать этот процесс в условиях кризиса оказалось практически нерешаемой задачей даже при серьезном давлении внешних обстоятельств. Так, в Вологодской области, где доля неэффективных расходов на общее образование в 2008 г. оценивалась в 33%, так и не были запущены процессы оптимизации бюджетной сети, число малокомплектных школ продолжало увеличиваться. В таких условиях экономия достигалась «в ручном режиме», в лучшем случае за счет административных мер по сокращению неэффективных расходов (в той же Вологодской области в 2009 г. в системе здравоохранения было сокращено 1175 коек – в несколько раз больше, чем ежегодное сокращение в предшествующие периоды), в худшем – за счет непосредственного урезания затрат, в т.ч. на заработную плату.

Что касается региональной политики в сфере социальной защиты, то она находилась под воздействием двух противоположных факторов. С одной стороны, падение доходов субъектов РФ требовало оптимизации расходов в данной сфере. В 2009 году бюджетные ограничения были сильно смягчены масштабной федеральной помощью в виде межбюджетных трансфертов. Однако снижение федеральной помощи регионам, заложенной в бюджет 2010 года (в номинальном выражении на 21% по сравнению с 2009 годом), а также сокращение финансовых резервов федерального центра при сохраняющейся неопределенности относительно экономической конъюнктуры стали сигналами для региональных властей о неизбежности оптимизации расходов в среднесрочной перспективе. С другой стороны, усиление социального неблагополучия в условиях кризиса, которое требовало более активной политики социальной защиты. Наиболее естественным выходом из данного положения было бы повышение адресности социальной защиты, т.е. сосредоточение ее на наиболее социально незащищенных категориях и группах населения, которые находятся в сложной жизненной ситуации и действительно требуют поддержки. Однако реализации подобного подхода препятствует как федеральное законодательство, накладывающее на регионы значительные обязательства по предоставление поддержки по категориальному принципу, так и стремление регионального руководства избежать болезненных мер, связанных с изменением состава получателей поддержки. В этих условиях не сложился общий вектор трансформации системы социальной поддержки. В ряде входящих в исследование регионов предпринимались попытки по изменению законодательства в направлении повышения адресности социальной помощи, но эти попытки не дали значимых результатов.

В то же время в ряде регионов использовались косвенные методы повышения адресности социальной поддержки, в т.ч.:

  • замораживание размера ежемесячной денежной выплаты региональным категориальным льготникам (наиболее последовательно – Калининградская область);
  • приоритетное повышение пособий тем категориям льготников, которые с наибольшей вероятностью относятся к социально незащищенным слоям населения (в наибольшей мере характерно для Пермского края);
  • расширение программ оказания единовременной помощи лицам, оказавшимся в сложной жизненной ситуации (наиболее очевидно в Томской области).

В некоторых регионах усилилась адресность при предоставлении субсидий на оплату ЖКУ. Так, в Вологодской области в условиях кризиса повысили максимально допустимую долю дохода граждан на оплату жилья и коммунальных услуг с 10% до 22%.

В то же время регионы, стремясь не допустить роста социальной напряженности, расширяли социальную поддержку, в том числе и на категориальной основе. Причем в одних и тех же регионах могли предприниматься меры, направленные и на повышение адресности, и на расширение категориальных льгот. Тем самым во многих случаях нельзя сказать, что политика регионов в данном отношении является последовательной, скорее она характеризуется сочетанием противоречивых приоритетов и тенденций.

Подводя итоги, попробуем сформулировать, чему научил кризис, какие уроки из него можно извлечь применительно к региональной политике. Наверное, основной урок состоит в том, что политика даже в период бурного роста (и, более того, особенно в период бурного роста) должна строиться исходя из того, что этот рост не может быть бесконечен, и колебания экономической конъюнктуры неизбежны. Тем самым подготовка к кризису должна быть не пожарным мероприятием, когда уже очевидно, что проблем не избежать, а органичной частью рутинной региональной политики. Более того, в той части, в какой контрциклическая политика может проводиться на региональном уровне, она должна проводиться, несмотря ни на какие соблазны бурного роста.

Из всех вошедших в исследование регионов подобный подход успешно реализовывался только в Пермском крае. Данный опыт безусловно может быть отнесен к примерам лучшей практики, позволившим краю в условиях достаточно острого течения кризиса не испытывать значительных бюджетных трудностей и проводить экономическую и социальную политику в штатном режиме. Основным фактором успеха Пермского края была консервативная бюджетная политика, ключевыми составляющими которой являются следующие.

1) Сценарный подход к составлению бюджета. Все расходные обязательства края подразделяются на три группы в зависимости от приоритетности расходов и срока действия обязательств по времени: А – обязательства, не подлежащие сокращению при любых сценариях развития экономики края; Б1 – обязательства, возможные к сокращению в очередном финансовом году; Б2 – обязательства, возможные к сокращению начиная с года, следующего за отчетным финансовым годом. Бюджет строится исходя из того, что финансирование расходов группы «А» должно быть обеспечено при реализации пессимистического прогноза развития экономики региона, а расходов групп «А» и «Б2» - при реализации базового варианта прогноза развития экономики региона. Сценарный подход к составлению бюджета гарантировал исполнение социально значимых обязательств края при неблагоприятной экономической конъюнктуре, заставлял региональные власти постоянно быть готовыми ответить на вопрос, от каких расходов они откажутся при ухудшении экономической ситуации.

2) Использование конъюнктурных доходов на те направления, которые позволяли снизить объем расходных обязательств в будущем. В крае были установлены четкие правила распределения профицита бюджета по формуле «18-42-40»3, в рамках которой 18% направлялось на дополнительные дотации муниципальным образованиям, 42% - на софинансирование реализации приоритетных региональных проектов в муниципальных образованиях, 40% - на финансирование приоритетных краевых проектов. Большая часть проектов была направлена в первую очередь не на появление новых расходных обязательств, а на снижение расходных обязательств в перспективе, а именно:

  • лицензирование и капитальный ремонт муниципальных образовательных учреждений (проект «Новая школа»);
  • проведение капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, собственники помещений в которых создали товарищество собственников жилья; проведение мероприятий по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания, с высоким уровнем износа (проект «Достойное жилье);
  • капитальный ремонт дорог (улиц) и искусственных сооружений на них, находящихся в муниципальной собственности (проект «Муниципальные дороги»);
  • выделение средств на приобретение жилья для граждан, расселяемых из населенных пунктов (проект «Оказание содействия жителям Пермского края в переселении из труднодоступных и отдаленных населенных пунктов»);
  • финансирование медицинских организаций в системе обязательного медицинского страхования по «полному» тарифу; реорганизация муниципальных учреждений здравоохранения путем выделения поликлиник в самостоятельные юридические лица; приведение существующей материально-технической базы муниципальных учреждений здравоохранения в соответствие с установленными требованиями (проект «Качественное здравоохранение»)4.

В результате реализации данных проектов сокращались текущие расходы, осуществлялись капитальные вложения при благоприятной конъюнктуре (что позволило сокращать капитальные расходы в кризис без острых социальных последствий), создавались условия и стимулы для оптимизации бюджетной сети.

3) Создание значительных финансовых резервов, позволивших не отказываться от реализации краевых приоритетов во время кризиса. Отношение бюджетных остатков на конец 2009 года к доходам краевого бюджета составило около 30%. Из рассматриваемых регионов на момент начала финансового кризиса лишь Тюменской области и Пермскому краю удалось создать значительные финансовые резервы. Будучи более чем в три раза беднее Тюменской области, Пермский край смог создать сопоставимые по масштабам резервы, которых, по оценке руководства края, данной на конец 2009 года, хватит на 2 года при самом неблагоприятном развитии ситуации. Значительные резервы позволили властям Пермского края финансировать приоритетные направления развития, в том числе развивать транспортную инфраструктуру. Региональным властям хватило средств даже на культуру, традиционно финансируемую в России по остаточному принципу: единственным из рассматриваемых регионов, в котором в кризисный 2009 год произошло увеличение доли расходов на культуру в консолидированном бюджете субъекта РФ, стал Пермский край.


1 Субсидии на реализацию федеральных целевых программ (подпрограмма "Автомобильные дороги" Федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.) и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство и модернизацию автомобильных дорог общего пользования, в том числе дорог в поселениях (за исключением автомобильных дорог федерального значения).

2 См. Постановление Правительства Пермского края от 15 октября 2007 г. N 232-п «О пилотном проекте "Предоставление пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения"».

3 С 2008 г. данная пропорция изменена на «14-42-44».

4 С принятием нового закона «О региональном фонде софинансирования расходов» в конце 2007 г. к 5 существовавшим проектам добавился еще один (т.е. с 2008 г.) – «Приведение в нормативное состояние объектов социальной сферы», а с 2010 г. появился седьмой проект – «Сельское жилье».

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 ||



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.