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Une situation plus compliquée est d’ailleurs possible, lorsque lesautoritésrégionales peuventexporter le fardeau fiscal, notamment en imposant les marchandises à consommer ailleurs. Dans ce casle prix fiscal des biens publics baisse du fait que les impôts sont partiellement pris encharge par les consommateurs d’autres régions. L’illusion fiscale engendre alors des effets négatifs qui consistent en ce queles autoritésinfranationales ne prennent pas en compte les préférences des contribuables nationauxen matière dedécisions concernantl’exécution des dépenses et l’appel des emprunts. A partir delà on peutdémontrer que parsuite de cet effet et de l’adoucissement consécutif des contraintes budgétaires, le niveau réel des dépenses budgétaires et des empruntsinfranationaux dépasselui aussi le niveau d’efficacité, voir Goodspeed (2008), von Hagen,Dahlberg (2002).

Donc, l’illusion fiscaleapparaît soit en casd’informationimparfaite, soit du fait que les autorités régionales ont des idées erronées sur la destinationadéquate del’aidefinancière, soitencore parce que les électeurs, mal renseignés sur le fardeau fiscal réel ou sur les frais de prestationdes biens publics, pensent que l’aide financière fait baisser le prix des biens publics. En cas d’illusion fiscale l’affectation de l’aide financière fait naître aussi bien l’effet revenu que l’effet substitution et donc lafourniture des biens publics devient excédentaire par rapport à l’optimum social. Il faut noteraussi qu’en cas definancement des biens publics à partir d’autres sources, par exemple, en utilisant les crédits, l’allocation de l’aide financière dont le volume dépend des arriérés du bénéficiaire, les idées erronées sur l’état réel de son découvert croissant et d’autres effets analoguesà ceux qui viennentd’êtredécrits, peuventégalement faire varierle prix de prestation des biens publics et le montant des dépenses par rapport au niveauoptimal 30.

b) Le comportement déloyal(opportuniste) des autoritésrégionales

Cette partie est consacrée à l’examen des mécanismes possibles d’apparition des contraintesbudgétaires doucesliées au comportementopportuniste des régions.

Les contraintes budgétaires douces

Comme nousl’avonsnoté plus haut,l’affectation de toutaide financière faitbaisser le prix fiscal défini en termes de rapport entre le montant des impôts payés par les habitants del’entité infranationale et le volume desbiens publics fournis; par voie de conséquence, cette aideentraîne aussi unadoucissement des contraintes budgétaires. Dans la suite de notre exposé nous n’allons pas considérer n’importe quelle aide de ce typecomme génératrice d’une situation de contraintesbudgétaires douces.Dans notre raisonnement la situation des contraintes budgétaires douces sera uniquementcelle résultant ducomportement opportuniste des régions. Un tel comportement peut se traduire notamment par lesarriérés croissants dans les chapitresdes dépensessocialement importantes, en escomptant une aide financière supplémentaire du centre fédéral en vue d’amortir la detteaccumulée.

Le problème des contraintesbudgétaires doucesdans les rapports interbudgétaires peut être envisagé grâceà un jeu entre lesautorités nationaleset infranationales, proposé par Inman(2003).

Dans le cadre de ce jeu se développent les événements suivants:

  1. àla premièreétape lesautorités nationalesannoncent leur politique en matière de distribution de l’aide financière;
  2. àla deuxièmeétape lesautoritésinfranationales adoptent les décisions fiscales (c’est-à-dire les décisions relatives à l‘exécutiondes dépenses,à l’institution des impôts infranationaux ou encoreà l’appel et à l’amortissement des emprunts) quipeuvent conduire ou ne pas conduire à une crise d’insolvabilité;
  3. àl’étape finale,au cas où lesautoritésinfranationales font face aux difficultés financières, les autorités nationales peuvent faire leconstat d’unedérogation auxprincipes annoncés dedistribution de l’aide financière en vue de soutenir les autorités infranationales.

Le comportement déloyal des autorités infranationales est en rapportavec une contradiction objective qui gît dans les principesprésidant aufonctionnement des Etats à plusieurs niveaux budgétaires et à pouvoirs décentralisés en matière de fourniture des bienspublics. D’une part,afin d’éleverl’efficacité de la fourniture des biens publics et d’amener les organes de pouvoirà compter avec lespréférences régionales, les autorités nationales ont intérêt à ce que les fonctions enmatière de collectedes impôts et defourniture des biens publics soient décentralisés autant que possible.D’autre part, lesélecteurs desautoritésinfranationales sont les mêmes que ceux des autorités nationales, voilà pourquoi en cas dedifficultésfinancières au niveauinfranational la solution optimale peut consister à déroger aux principes initialementstipulés pourdistribuer les ressources financières, en affectant l’aide financière supplémentaire aux budgets infranationaux. A son tour, ceci incite lesautoritésinfranationales àconcevoir une stratégie de comportement en matière de fourniture des biens publicset d’impositionfondée sur lesattentes de l’aidefinancièresupplémentaire, encorequ’une tellestratégiedébouche finalementsur un volume non optimal, à l’échelle de l’ensemble des régions et de tout le pays, de la fourniture des bienspublics31.

A la lumière de l’expérience de onze Etats, Rodden, Eskeland, Livrak (2003) 32 soulignenten conclusion de leur ouvrage que pour les paysà plusieurs niveauxdes organes de pouvoir le système le plus efficace est celui qui se caractérise par les contraintes dures desautoritésinfranationales. Comme l’affirment ces auteurs, les contraintes budgétaires dures peuvent s’appliquer dans les pays ayant desniveaux différentsd’autonomiefinancière desautoritésinfranationales: et dans les fédérationsfortement décentralisés, et dans les pays à organisation institutionnelle unitaire. Le présent ouvrage fera plus loin uneanalyse plus détailléede l’expérience des Etats étrangers en matière d’adoucissement ou de durcissementdes contraintes budgétaires des autorités infranationales, avec des conclusions sur les pratiquespréalables et lesconséquences descontraintes budgétaires douces pour le fonctionnement du système des financespubliques.

Problème du "pool commun"

Il est à noter qu’au cas où le comportement desautoritésrégionales serépercute sur lesmontants des aides financières, alors que le volume global des soutiens apportés aux entités infranationales estlimité, on peutobserver le problèmede ce qu’on appelle"pool commun", le volume fixé des fonds d’aide fédéraleaux régions:(common-pool problem)33. Ce qui caractérise ce problème, c’est que les régions non seulement prennent desmesures en vue d’accroîtrele volume des aides financières qu’elles reçoivent du centre fédéral,mais elles entrent aussi en concurrence entre elles pour augmenter les soutiensdont elles bénéficientaux dépensd’autresrégions. End’autres termes, lespertes résultant dusoutien financier àl’une desrégions vontêtre réparties entre les contribuablesdes autres entitésinfranationales.

c) Les effets macro-économiques négatifs

Ainsi donc, la situation des contraintesbudgétaires doucespeut êtredéfinie comme celleoù lesautorités nationalesfournissent aux autorités infranationales des services d’assurance face au risqued’éclatementd’une crisefiscale34. Ceci engendre un risque de comportement déloyal (moral hazard) des autoritésinfranationales, qui se traduit par l’adoption de solutionsbudgétaires majorantles dépenses ouminimisant les recettes.

Les contraintes budgétaires douces desautoritésinfranationales conduisent à des effets macro-économiques négatifs. Ainsi, les emprunts et les dépenses budgétaires excédentaires provenant descontraintes budgétaires douces au niveau infranational, peuvent faire obstacleà la mise enœuvre par lesautorités nationalesd’une politiqueefficace dans le domaine fiscal et en matière de monnaie et de crédit35. En outre, la demandeexcédentaireengendrée par ce typede dépenses faitpression sur les prix. Les conséquences de tels effets sont également aggravées du fait que les dépenses publiques en surpluspeuvent entraîner uneréduction desinvestissements privéset de la consommation privée dans l’économie. Finalement les contraintes budgétaires douces desautoritésinfranationales peuvent créer des entraves tangibles sur la voie de la stabilisationmacro-économique.

En plus d’une simple élévationdu niveau de production des biens publics sans hausse correspondante deprélèvements fiscaux (baisse de laproduction des biens publics dans la région), dans le contexte descontraintes budgétaires douces les autorités infranationales ont tendanceà financer des projetsprécaires etrisqués ou encore lesprojets appeléssurtout à rehausser lapopularité desautoritésinfranationales36.

Comme nous l’avons déjà dit plus haut, le fait descontraintes budgétaires douces est dû à lavolonté desautorités nationalesde fournir des aides financières supplémentaires à l’échelon infranational de pouvoir. Par ailleurs, à la différence du financement desdépenses desautoritésinfranationales par leurs propres recettes fiscales, l’utilisation de l’aide financière en tant que source de revenusignifie une augmentation du fardeau fiscal supporté par tous les contribuables dupays. Donc, l’existence des contraintes budgétaires douces témoigne des externalités négatives qui signifientqu’en décidant des emprunts et dufinancement des dépenses, les autorités infranationales ne prennent pas en compte le bien-être des habitants des autresrégions. Ce qui faitque le niveau des dépenses publiques généraleset des emprunts de l’Etat peut fortement dépasser le niveau d’efficacité37.

Ainsi, on voit facilement que lescontraintes budgétaires douces des autorités infranationales fontapparaître toute unesérie d’incidences économiques négatives qui se traduisent par ledépassement du niveaud’efficacité des dépenses publiques, mais aussi par des séquelles de caractère plus général, entraves à la croissance des investissementsprivés et à la multiplication de projetsd’investissementsinefficaces et àrisque excessif.

d) La motivation insuffisante pour ledéveloppement des efforts fiscaux

L’ouvrage de Jouravskaïa et autres (2003) 38 analyse lescauses et les effets de la faiblesse des incitations fiscales en Russie auniveau local (il s’agit de motifs incitant non seulement à dépenser de manière efficace les allocationsbudgétaires, maisaussi à augmenter lesrecettes fiscales locales). Dans leur étude qui se réfère à l’activité des organes d’auto-administration locale enRussie les auteurs entendent par incitations budgétaires les motivations quiexistent actuellement pour les municipalités dont les mesures enmatière derégulationadministrative déterminent les rythmes de développement des petites etmoyennes entreprises dans le pays.

L’ouvrage montre que dansl’ensemble de laRussie la motivation des municipalités pour contribuer au développement des petites etmoyennes entreprises et à la restructuration des entreprises de taille reste faible. Lesincitations "positives" sont particulièrement faibles dans le cas desmunicipalités quicomptent sur les promesses des régions de ne pas leur enlever les revenus acquis grâce aux efforts mis en œuvre pour augmenter l’assiette des impôts. Outre "la conquête du pouvoir par le grosbusiness" et l’incapacité politique des autorités régionales à s’engager àne pas s’approprierles revenus des municipalités, ce sont bien les contraintes budgétaires douces qui expliquent lafaiblesse des incitations budgétaires des municipalités. De l’avis des auteurs, le pouvoir fédéral se doit d’exercer plus fortement soninfluence, en entendant par là un accomplissement précis et efficace de ses fonctions et de son contrôle dans le cadre desprérogatives pluscompactes et définiesbeaucoup mieux en termes législatifs, et alors on pourra réaliser une variante dedéveloppement de loinplus efficace, avec laquelle le pouvoir central seracapable de promouvoir un espace institutionnel propice.

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