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  • une telle aide financière supplémentaire est fournie dans le butde faciliter le remboursement de la dette des autorités infranationales provenant desemprunts infranationaux contractés dans la première période, et elle est financée par les autorités nationales qui augmententà cet effet le tauxproportionnel de l’impôtnational sur le revenu.

Ainsi, lorsque les autorités infranationales allouentl’aidesupplémentaireà la région, ses contribuables voientaugmenter leurs charges fiscales, mais le montant de cette augmentation estinférieur au total del’aide transmise. Ilen résulte que pour larégion dans sonensemble le coût (prixfiscal) des emprunts baisse, ce qui crée des incitations pour de nouveauxemprunts. De plus, le prix fiscal des emprunts baisse avec la diminution de lataille des régions, etplus leur diminution est importante, plus fortes sont les incitations pourcontracter des emprunts (pour appliquer une politique financière plus risquée).

b) Les pouvoirs propres des autorités infranationales en matière derevenus

En examinant les problèmes liés aux contraintes budgétaires douces desautoritésinfranationales, il importe de noter que même dans les conditionsd’un déséquilibre budgétaire vertical insignifiant,lorsque les autoritésinfranationales financent la mise en œuvre de leurs pouvoirs enmatière dedépensesgrâce auximpôts dont lesassiettes diffèrent decelles des impôtscentraux, les pouvoirs fiscaux des ces autorités (par exemple, en RFA ou enRussie) peuvent êtrepeu étendus,à savoir ledegré deliberté desautoritésinfranationales quant à la modification des taux d’imposition, à la détermination des assiettesfiscales, àl’octroi defacilités, etc., peutêtre également tout à fait insignifiant 9. Une telleabsence d’élasticitédans le choix de leurs propres sources de revenus et dans la détermination des recettesbudgétaires (autrementdit, l’absenced’autonomie dans laprise des décisionsfiscales) peut aboutir à ce que les autorités infranationales n’auront que des possibilités fort réduites de mobiliser des recettesbudgétairesd’appoint faceà l’aggravation desdifficultésfinancières. Dans cecas, comme dans le contexte du déséquilibre vertical du système budgétaire, quand éclatent les crises d’insolvabilité, les électeurs infranationaux, ainsi queles créditeurs desautoritésinfranationales sont enclins à en rejeter la faute sur les autorités nationales, avec des chancesd’obtenir une aidefinancièresupplémentaire dubudget national.

c) L’organisation du système destransferts interbudgétaires

En examinant les causes de l’apparition des situations decontraintes budgétaires douces il convient de noter que même en présence d’un degré élevé de déséquilibre vertical dusystèmebudgétaire leproblème descontraintes budgétaires douces peut être évité, sile système destransferts interbudgétaires utilisé dans le pays n’est pas fondé sur les décisions discrétionnaires et obéit aux procédures légalement établies et strictement observées 10. La clarté et la non-ambigüité des critères de distribution des transfertset le refus des transferts discrétionnaires même en cas de difficultés financières peuvent prévenir le recours aux subsides non prévus par les règles11. Et vice versa, si lesrègles de distributiondes transferts interbudgétaires laissent la porte ouverte à la manipulation descritères qui influentsur les montants d’aide financière, ou bien si ces critères ne sont pas nettementdéfinis, lesautoritésinfranationales ont la possibilité de convaincre les autorités nationales d’allouer des fondssupplémentaires dansle cadre du systèmegénéral d’aide financière. Et c’est bien l’ambigüité des critères qui empêchera les autorités nationales d’invoquer l'argument selon lequelle système dedistribution des transferts interbudgétaires bloque le financementsupplémentaire.

Par ailleurs, dans certains cas lesrègles et lescritères dedistribution de l’aide financière du budget national entre les budgets infranationaux,même s’ils sont définis sans aucun flou, contribuentà renforcerl’espoir de recevoirune telle aide. S’agissant des contraintes budgétaires douces, une grandeimportance revient non seulement à l’existence de ces règles et critères, mais aussi à la façondont ils sont formulésquant à leur fond. Parexemple, si la constitution ou un autre texte législatif fait un devoir auxautorités nationalesde favoriser sous telle ou telle forme l’égalisation des niveaux dedisponibilité desprincipaux biens publics sur tout le territoire du pays, alors, en cas de crisefinancière, lesautorités nationalessont tenues d’adoucirles contraintes budgétaires et d’apporter leur aide financière, même si cette mesure n’est pas prévue de façon explicite (en 1970-80 en RFAdeux Länderfédéraux., Brême et la Sarre, ont reçu à ce titre précisément une aide financière non prévue du budget fédéral) 12.

d) La répartition des mandats de dépensesentre les niveaux de pouvoir

Les Etats ayant un système décentralisé de prestation des biens sociauxont pour trait distinctif commun l’obligation des autorités infranationales de fournir les principaux services d’intérêt général conformément aux standards sociauxminimaux ou à tousautres mandats de dépenses13. En régime de standards sociaux minimauxet en raison de restrictions législatives il devient difficile au gouvernement national derespecter la duretédes contraintes budgétaires14. Ceci estparticulièrementactuel, si l’obligation de fournir tel bien public incombe à deux niveaux de pouvoirà la fois; dans cecas les électeursconsidèrent etl’un et l’autre comme étant responsable de la fourniture(des à-coups dans lafourniture) de ce bien.

Wildasin montredans son ouvrage (1997) que lesprobabilitésd’allocation del’aidefinancièresupplémentaireaugmentent avec la progression de l’échelle desexternalités positivescréées par lesbiens publics infranationaux. Ceci peut rendre plus probable uneatténuation descontraintes budgétaires pour les entités administratives territoriales les plus grandes qui fournissentles biens publics àexternalités positivesrelativement plus importantes. Wildasin (1997) suppose qu’à une première étape les autorités nationales peuvent annoncer lamise en place d’unprogramme de cofinancement en vue d’accroître le volume de prestation desbiens publics au niveau infranational. A la deuxième étape, compte tenu des conditionsde cofinancement, les autorités infranationales choisissent le volume de prestation des bienspublics. A l’étape finale les autorités nationales peuvent décider d’accorder une aidefinancièresupplémentaire enfonction des conditions annoncées de cofinancement, au cas où le volume de prestation des bienspublics subventionnéschoisi par les autorités infranationales est inférieur au volume optimal (une telledécision est priseaprès constat desexternalités positivescréées par teltype de biens publics infranationaux). Le problème des contraintesbudgétaires doucesémerge à la deuxième étape, lorsque lesautoritésinfranationales peuvent choisir les niveaux d’imposition et de prestation desbiens publics ostensiblement inférieurs aux niveaux optima afin d’obtenir des soutiens financiersdu centre. Les autorités supranationales sont alors confrontées au problème du choix entre les pertes duesau niveau non optimal de prestation des biens sociaux et les avantages dufinancement supplémentaire.

e) La non-transparence du processusbudgétaire etde la comptabilitébudgétaire auniveauinfranational

Les systèmes contemporains de lacomptabilitébudgétaire sont enrègle générale assez sophistiqués pour que les électeurs puissent supputercorrectement les pertes et les avantages liés à la politique des organes depouvoir. De plus, les autorités infranationales renforcent souvent elles-mêmes la non-transparence de lacomptabilitébudgétaire. Parexemple, pour donner plus d’attrait àla politique qu’ellesmettent en œuvre, lesautoritésinfranationales peuvent user des procédés suivants15:

- exagération des taux de croissanceéconomique dans larégion;

  • exagération des résultats positifs des décisions prises ;
  • exagération des revenusbudgétaires par suitedes changements survenus dans la politique fiscale ;
  • adoption d’un budget à moyen terme dans lequel laplupart des changements défavorables seraient relégués à des périodes éloignées.

La complication délibérée du processus et de lacomptabilitébudgétaires peutamener les électeursdans leur ensemble àne pas attribuer aux autorités infranationales la responsabilité des difficultés financières qui se font jour vers la finde l’exercice età lier le manqued’efficacité dans le domaine des finances publiques à l’activité des autorités centrales. Dans ce cas lesdécisions prises parles autoritésrégionales traduirontles préférences de la bureaucratieplutôt que celles desélecteurs.

f) Les degrés d’autonomie dans la prise des décisionssur les emprunts

En l’absence de restrictions du volumemarginal des emprunts des autorités infranationales le comportement opportuniste devient plusprobable. Dans une situation où les autorités infranationales ont la possibilité de faire des emprunts, alorsqu’elles peuventescompter une aide urgente du centre fédéral, les autorités infranationales peuvent dumême coup reporter lesrisques de crédit surles autoritéscentrales. C‘est laraison pour laquelle nombre de pays pratiquent diverses restrictions tant duvolume marginal des emprunts contractés par les autorités infranationales qu’en ce qui concerne d’autres aspects de l’activité des autorités locales liés à la réalisation des emprunts16.

Du fait de la "douceur" des contraintesbudgétaires(c’est-à-dire quand lesautoritésinfranationales peuvent espérer qu’en cas de problèmes financiers les autorités nationales leur apporterontl’aidefinancièresupplémentaire,à quoi peuventcontribuer, par exemple, les garanties du gouvernement central pour lesemprunts des autoritésinfranationales), les risques de crédit et les pertes que ces risques impliquent sontretournés augouvernement central. Dans ce cas-là les emprunts excédentaires dont le volume marginal n’est soumis à aucune restriction, peuventatteindre des montants considérables, étant donné qu’auxyeux des autoritésinfranationales et des électeurs les projets financés par les fondsempruntés apparaissentcomme moins coûteuxque les projets financés par les recettes fiscales17. En outre, plus lesautoritésinfranationales ont tendance à transférer un volume important de risques de crédit au niveau national, et pluselles ont des chances de recevoir l’aide financière supplémentaire des autorités nationales. Cela tient au faitque les autoritésnationales n’ontaucun intérêtà voir éclater une crisefinancièregénéralisée dont la probabilité augmente proportionnellement auxdimensions de l’entitéadministrative-territoriale éprouvant des difficultés financières. Le fait que les autorités nationales soient généralement disposées à soutenir les régions de taille s’explique aussi par leurdésir deprévenir l’éclatement de crises dansces régions; unecrise de ce type au niveau infranational pouvant en provoquer une à l’échelle nationale (dans lalittératureéconomique ceproblème s’appelle "too big to fail" problem) 18.

L’apparition des contraintesbudgétaires douces par suite du comportement opportuniste desautoritésrégionales peutêtreillustrée à l’aide du modèle d’Aizenman19. Cemodèle montre que danscertaines conditions l’apparition des contraintes budgétaires douces est inévitable. L’auteur suppose qu’au sein du gouvernement centralil y a des représentants régionaux qui prennent des décisions sur les dépenses publiques avec le souci demaximiser les fonctions d’utilitéde l’habitantreprésentatif desrégions. Si le niveaude dépenses par euxétabli estsupérieur aux revenusnationaux, il en résulte une augmentation du volume de la dette publique. La fonctiond’utilité du consommateur représentatif est alors la sommepondérée des fonctions d’utilité pour un nombre infini depériodes de temps,étant entendu quel’utilité est prise en compte dans chaquepériode suivante avecun poids qui décroît enprogression géométrique.

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