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Avec le début de la réforme budgétaire, la distribution de l'aidefinancière auxentités de laFédération a commencé de s'améliorer. Les méthodes formalisées de distribution des transfertsinterbudgétaires ontété adoptées, le solde des règlements étant fixé dans les lois de financesannuelles. Tout cela devait amener à la réduction des possibilités de manipuler la politique budgétaire au niveau régional en vue de recevoir unfinancement supplémentaire.

Toutefois, il existe deux grandes raisons quine permettent pas de dire avec assurance que le problème des contraintesbudgétaires doucesà l’égard desautoritésrégionales russes aitcomplètement perdu deson actualité. Primo,pour gagner pour le parti au pouvoir les suffrages politiques de la populationde certaines régions,les autoritésfédérales adressent à la veille des élections aux régions visées des ressourcesfinancièressupplémentaires.Secundo, d’importantes recettes supplémentaires du budget fédéral (depuis plusieursannées les projets deloi de finances sont établis en se basant sur une prévision conservatrice des prixd’hydrocarbures,toujours au-dessous de leurs prix réels) permettent aux autorités fédérales d’accorder plusieurs fois au coursd’un seul exerciceaux entités de laFédération des ressourcesfinancièressupplémentaires,même si lesrègles de leurdistribution ne sont pas formellement établies.

Cinquièmement, nous avonsproposé unmodèle de jeu quireprésente lacoopération entre leniveau national et infranational du pouvoir afin de définir les grands paramètres budgétaires pour chaque niveau, ycompris le volume des transferts interbudgétaires et des arriérés du budget. La méthode proposée de modélisation des conditionsoù apparaissent lescontraintes budgétaires douces pour les autorités régionales russes a été élaborée sur la base desparticularités duprocessus budgétaireen Russie. Nous avons supposé au cours de cette modélisation que les autorités infranationales peuventcontracter des emprunts pour financer la prestation des biens publics nonseulement auprès descréancierstraditionnels, les institutions bancaires, ou encore par voie de placement destitres sur le marché,mais aussi auprès desorganisations ou des unités structurelles du secteur public, en augmentant leur dettebudgétaire afin depouvoir fournir les biens publics.

Dans les modèles de coopération du centre fédéral et des autorités régionales que nous avonsconstruits, l'équilibre obtenu et le rapport entre les valeurs équilibrées des dépenses supportées par les budgets fédéral et régionaux, des arriérés et de l'aide financière, d’une part, et leurs optimumssociaux, de l’autre,dépendent desconditions de la coopération et, en particulier, de la façon dont les autorités régionales utilisent leurcapacité d'imposerleur stratégie aucentre fédéral, c'est-à-dire comment elles utilisent ledroit de jouer en premier.

Nous avons supposé qu’en termes de processusbudgétaire russe, celasignifie que si les dépenses et l'aide financière s’écartent de leurs valeursoptimales dans les conditions décrites plus haut et déterminent les préférencesdu centre fédéral,cela dépend dusuccès desautoritésrégionales dans lesnégociations avec lecentre fédéral, cela dépend aussi de la façon dont le centre fédéral réagit aux arguments en faveurd’une aidefinancièresupplémentairedemandée par lesautoritésrégionales et celadépend enfin de lacapacité desautoritésrégionales de dicterau centre fédéral unestratégie de conduite(en termes du modèle:argumenter la nécessitédu soutien de la part du centre pour financer le remboursement desarriérés en faisant adopter lesdécisionsbudgétaires quideviennent connues avant le moment de débloquer une aidefinancière auxrégions).

L'analyse des modèles théoriques a montré que si les autorités régionales maximisent la fonctiond'utilité duconsommateur représentatif dans la région, et si la fonction d'utilité des autorités fédérales correspond à celle du bien-être social, alors, bien que lamaximisation de chacune de ses fonctions soit réalisée dans le cadre de sa proprelimite budgétaire(respectivement régionale et fédérale),l'équilibre en casd’interactionsimultanée etl'équilibre en cas depremier coup joué parle centre fédéralconcordent avec l'optimum social dans lequel la maximisation dubien-être social sedéroule avec une seuleet même contraintepour les régions etpour le centre, y compris avec ses élémentstels que les recettes budgétaires et les dettes.

Cela signifie quequand les préférencesdes autoritésrégionalesreflètent lespréférences des consommateursrégionaux, et quandles autoritésrégionalesn’entreprennent pasd’actionsopportunistes pour solliciter une aide financière supplémentaire au centre fédéral, la décentralisation des pouvoirs dedépense nes’écarte pas del’optimumsocial.

Cependant, dans la situation où les autorités régionales utilisent leur droit dejouer le premier coup, et reçoivent par conséquent des ressources financières plus importantesqu’initialementprévu (ou bien plusélevées que celles établies après les règlements formalisés), elles utilisent ce droit, bienque cette aide supplémentaire entraîne pour la région une série de conséquences négatives àlong terme. En effet, la stratégie semblable ne crée pas de motivations pour augmenter l'efficacité des dépenses budgétaires, après quoi l'inefficacité des dépenses budgétaires conduit à la dégradation quantitative etqualitative des biens publics fournis. Si les autorités régionales agissent dans leurintérêt propre (dans l’intérêt de la bureaucratie), et non dansl’intérêt des électeurs, elles sontplutôtdisposées à fermer les yeux sur cesconséquencesnégatives et, enutilisant le droit de jouer en premier, à recevoir une aideencore plus grande que dans le premiercas.

Conformément à notre modèle théorique de coopération des autorités fédérales et régionales, le facteur majeur durisque de voir apparaître le problème des contraintes budgétaires douces consiste dans lacapacité desautoritésrégionales demanipuler le comportement des autorités centrales, dès lors que les autorités régionales sont capables deprévoir laréaction du centreà leur politiquebudgétaire. Cetteinfluence de la régionsur la politique des autorités centrales peut se fonder sur l'influence politique dontdisposent les autorités régionales, sur leurs relations formelles ou informelles avec lesautorités centrales,ainsi que sur les possibilités des autorités régionales de savoir d’avance la réaction possible du centre à leurs actions et sur lacapacité de porterà la connaissance ducentre l'information sur les décisions adoptées par la région lors de la coordination itérative des positions au cours dela planification budgétaire.

Sixièmement, les conclusionstirées dumodèle théorique que nous avons construitont permis de formuler certaines hypothèses en ce qui concerne lestendances de l’évolution des rapports interbudgétaires en Russie et les facteursdéfinissant laconduite des autoritésfédérales et régionales lors de la prise desdécisionsbudgétaires. Ensuitenous avons vérifié laconformité de ceshypothèses auxdonnées empiriques.Nous avons testé deuxprincipaux types d’hypothèses:

(1) L'hypothèse sur la dépendance de l'aidefinancièreaccordée par le budgetfédéral vis-à-vis du montant desarriérés des budgets infranationaux (nousavons ainsi testél'hypothèse selonlaquelle les autoritésfédérales russes sontdisposées à apporter un soutien financiersupplémentaire auxrégions se trouvantdans une situation financière embarrassante du fait de leur fort endettement budgétaire).

(2) L'hypothèse selon laquelle la dette pesantsur certains articles de dépenses du budget régional est remboursée, en premier lieu, avec l'aide financière provenant du budgetfédéral, et non avec les recettespropres (nous avons ainsi vérifiél'hypothèse disant queles autoritésrégionales onttendance à utiliser lemontant de leurs dettes pour certains chapitres budgétaires comme argument pourrecevoir des transferts financiers supplémentaires du budget fédéral, qu’elles ne veulent pas financer lesdépensescorrespondantes avec leurs recettes propres et accumulent les dettes dansl’espoird’obtenir une aidefinancièresupplémentaire qui estjustement utiliséepour éteindre lesdettes régionales).

Certainement, même pris ensemble, ces deuxhypothèses nepermettent pas d'affirmer que le problème des contraintesbudgétaires doucespour les autoritésrégionales existe enRussie. Néanmoins, lavérification de ceshypothèses permet deparler de la présencede certains phénomènesqui peuvent être laconséquence del'existence des contraintes budgétaires douces pour les autorités régionales russes.

Notre test empirique permet d’arriver aux conclusionsci-dessous. Les résultats empiriques indiquent que le montant de l’endettement des budgetsrégionaux aexercé une influencesubstantielle sur le montant de l'aide financière débloquée par le budget fédéral dans la période de 2000 - 2003. Cettedépendance peutêtre laconséquence del'existence des contraintes budgétaires douces.

Nous sommes également arrivés à la conclusion que les dettesbudgétairesétaient amorties, enpremier lieu, avec l'aide financière accordée aux articles de dépense des budgets régionaux tels que le logement et les infrastructures municipales(en 1995-1998), et l’administration publique. Ces résultats disent quel'hypothèse sur laconduite déloyale desautoritésrégionales correspondaux donnéesempiriques. On peut supposer par ailleurs que ce résultat ait été obtenu du fait de l’hétérogénéité des chiffres sur les dettes desbudgets, ainsi que parce que les arguments avancés par les autorités régionales pour exiger du budgetfédéral une aide financière supplémentaire se fondaient non sur lemontant des arriérésrépartisconformémentà la >

L'étude que nous avonseffectuéedégage des conclusionsessentielles sur les caractéristiques de la politique économique qui conduit audurcissement des contraintes budgétaires pour les autorités régionales en Russie. A notre avis,il faut pour cela que la politique économique conjugue ses mesures dans deux directions :

  • un degréplus élevé de décentralisation fiscale en Russie(dans le domaine des responsabilités tant fiscales que de dépense des autorités régionales et municipales) encombinaison avec,
  • une responsabilité accrue des autorités régionales et municipales pour les décisions adoptées.

Les décisions à prendre pour mettre en place uneplus grande décentralisation fiscale ont été maintes fois examinées dans nos travaux77, si bienqu’il convient deseulement remarquer ici que la décision, prise en 2004, d'introduire un nouveau mode de nominationdes responsables des administrations régionales en Russie a fortementréduit ledegré d'autonomie desautoritésrégionales, et aconduit à leur plusgrande dépendancevis-à-vis dugouvernement fédéral,car, à ladifférence de lasituation où les chefsdes régionsétaient élus par la population, le chef del'administration régionale nommé d’office a plus de raisons de solliciter le soutien financierauprès del’autorité supérieure qui l’avait placé à son poste.

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