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L'analyse faite dans le présent chapitre a permis de recevoircertaines confirmations de ce que les contraintes budgétaires douces existent bien auniveau des rapports entre les autorités régionales et le centrefédéral. L'hypothèse disant que lesautoritésrégionales accumulentles arriérés pour recevoir une aidefinancière plusimportante n’entrepas en contradiction avec les données empiriques. Les résultats des estimations indiquent également que la tendance està une évolution vers le mieux: avec letemps les preuves de la présence des contraintes budgétaires douces ou de leursconséquencesdeviennent moins visibles.

Conclusions générales

Le présent ouvrage estconsacré à l'étude du problème des contraintesbudgétaires doucespour les autoritésinfranationales. L'étude du problème donnéa été menée dans plusieurs directions.

Premièrement, nous avons fait une revueanalytique des façonsde poser et d’analyser le problème des contraintes budgétaires douces. Nous avonsanalysé les ouvragesdisponibles sur les contraintes budgétaires douces pour lesentreprises, ainsi que les problèmes des contraintes budgétaires douces pour lesautoritésinfranationales dans les Etats où les organes du pouvoir et de gestion sont structurés à plusieurs niveaux. Cela a permisde formuler les façonsd’aborder leproblème descontraintes budgétaires douces pour les autorités infranationales, ainsi que lesprincipales approches de l'analyse du problème des contraintesbudgétairesdouces.

Cette analyse nous a permis de montrer que leproblème descontraintes budgétaires douces appliquées aux agents économiques est apparu pour la première fois dans la littérature économique qui étudiait le comportement desentreprises dans l'économie planifiée, avec sa distribution centralisée non marchande des ressourcesentre les entreprises. Par la suite, les méthodes analogues ont été utilisées pour analyser les rapportsfinanciers entre les échelons du pouvoir dans les Etats ayant une structurebudgétaireà plusieursniveaux.

L'apparition des études consacrées au problème des contraintesbudgétaires douces desautoritésinfranationales étaitliée à l'analyse des différents aspects de la décentralisation fiscale. D'unepart, les considérations de la théorie économique, ainsi que l'expérience de plusieurs paysdéveloppés plaident en faveur de ladécentralisationfiscale qui permet de prendre en compte les préférences spécifiques des populations desterritoires particuliers et réunit les conditions pour la concurrence entre les régions et entre les niveaux dupouvoir en matière defiscalité et deprestation des biens publics. D'autre part, nous avons relevé toute une série de limites à la décentralisation fiscale (enparticulier, l'effet d’échelle lors de la production des biens publics, les effetsextérieursliés aux bienspublics, la difficultéde savoir les préférencesde la population, la présence de la bureaucratie etc.), dont l’une des plus graves consiste ence que la décentralisation engendre une conduite irresponsable desautoritésinfranationales.

L'autonomie des autorités infranationales dans n'importequel domaine fiscal est incomplète et ne peut pas être comparée au degré d’autonomie dont jouissent les autorités nationales. Au niveau national,les autorités n'ontpas d'institutions supérieures dotées de pouvoirs leur permettant de réglementer législativement le fonctionnementdes différentséléments du système, si bien que l’unique source extérieure de soutien financier, encas de crise, ce sont les créanciers ou l'aide des organisations financières internationales.

Par ailleurs, comme le montrel'expérienceaccumulée par lesdifférents Etats, lamise en place d’unedécentralisationfiscale est ordinairement liée à unesérie deproblèmes objectifsprovoqués par uncurieux conflit des intérêts.D'une part, le transfert de différentes responsabilités fiscales aux niveaux infranationaux de pouvoir et de gestionsignifie que les autorités concernées deviennent responsables tant des décisions en matière de recettes budgétaires (taux d'imposition,emprunts), que des dépenses budgétaires. D'autre part, à la différence des autorités nationales, les organes du pouvoir infranationaux recouvrent lesimpôts et distribuentles biens publics aux particuliers qui sont simultanément les électeurs des autorités supérieures. Laresponsabilité desautoritésinfranationales s’entrouve déformée,dès lorsqu’en cas de leurpolitique fiscale irresponsable (par exemple, quand la fiscalité est basse mais que lesdépensesbudgétaires augmententà cause des empruntsou de l’endettementcroissants du budget), les autorités nationales ne permettront pas une brusque réduction du volume des servicespublics pour ne pas aggraver la situation des citoyens. Pour cette raison, lesautorités nationalesont tout intérêtà soutenirfinancièrement lesautoritésinfranationales dèsque ces dernièrescommencent àéprouver desdifficultésfinancières,même à cause de leur conduiteirresponsable.

On peut donc affirmer que lafiscalité décentralisée amèneelle-même leproblème descontraintes budgétaires douces, quand les autorités infranationales, en comptant surles enveloppes financières supplémentaires distribuées par les décideurs supérieurs, ont tendance à adopter des décisions notoirementinefficaces.

Deuxièmement, nous avons fait l'analysedétaillée des conditions dans lesquellesapparaissent les contraintes budgétaires douces pour les autorités infranationales dans un Etatà plusieurs niveauxbudgétaires, ainsi quedes moyens de résisteraux conséquencesnégatives descontraintes budgétaires douces.

Dressant le bilan de l'analyse, on peutarriver à laconclusion que la gestion des finances publiques dans les conditions dedécentralisationfiscale consiste en la recherche des décisions qui se situent entrel'autonomie fiscale et budgétaire maximale des autorités infranationales, d’une part, et le contrôle par en haut des décisions budgétaires adoptées au niveau infranational, del’autre, cela dans lebut de prévenir unepolitique irresponsable. En principe, pour des raisons d'efficacité politique et économique, le contrôle total d’en haut des décisions prises par lesautoritésinfranationales est inutile (et signifie en fait l’abandon de la décentralisation fiscale). Lesmesures de politique budgétaire doivent donc se réduire à la mise en place des conditionsinstitutionnelles qui éviteront les effets négatifs d’une conduite fiscale irresponsable non seulement aux habitants dela régionconcrète, mais aussià l’ensemble du système budgétaire.

L’analyse que nous avons faitepermet de dégager,parmi les principaux facteurs qui conditionnent les contraintesbudgétaires doucesà l’encontre des autorités infranationales, lescaractéristiquessuivantes du fédéralismefiscal: dérèglementà la verticale dusystèmebudgétaire(écart entre lescapacités de recetteset les obligations de dépenses des autorités infranationales réunies); degré d'autonomie fiscale des autorités infranationales ;particularités dusystème des transfertsinter budgétaires;transparence du processus budgétaire et de la comptabilité budgétaire; degré d'autonomie desautoritésinfranationales lors de l’adoption des décisions sur les emprunts; caractéristiques politiques durégime fédératif, etc. Pris ensemble, ilsexercent une influence considérable sur la disposition des autorités infranationales à adopter des décisions inefficaces dansl’espoird’obtenir un soutienfinancier de la part des budgets supérieurs.

Troisièmement, nous avons étudié les pratiques de différents pays dans le domaine desrelations fiscales au niveau des autorités infranationales pour voircomment le problèmedes contraintes budgétaires douces à l’égard des autorités infranationales se manifeste-t-il dans ces pays, quelles sontles conséquences del'apparition de ce problème, ainsi que quelles mesures, fructueuses ou infructueuses, ontété prises pour prévenir les effets des contraintesbudgétaires douces auniveau infranational.

Nous avons passé en revue les pratiques des paysétrangers et pouvonsaffirmer que le degrénécessaire dedureté des contraintesbudgétaires pour lesautoritésinfranationales dans les régimes àplusieurs niveaux du pouvoir peut être assuré par deux procédés : lescontraintes de marchéimposées à la conduite fiscale desautoritésinfranationales et les mécanismes de contrôle hiérarchique de la part des autorités centrales. L'utilisation del’un ou del’autre mécanisme dépend de plusieursconsidérations : lesfédérations formées par regroupement d’Etats indépendants ou de provincesindépendantesaccordent la préférenceaux mécanismes demarché ; dans lesEtats où le processusde décentralisationest relativement récent, il sera plus efficace d’utiliser les mécanismes de contrôle hiérarchique ou de combiner lesmécanismes demarché et lesmécanismes decontrôle.

Nous sommes également arrivés à la conclusion que le durcissementdes contraintes budgétaires en l’absence du contrôle strict sur la politique budgétaire des autorités infranationales, bien quelargement conditionnépar les caractéristiques du système des relations interbudgétaires formulées plus haut et inscrites dans laloi, est néanmoinsdans une grande mesure déterminépar l'expérience desrelations entre les budgets national et infranationaux dans les périodes de crisesfinancières. Lescontraintes budgétaires dures pour les autorités infranationales aux Etats-Uniset au Canada ont étéprovoquées, non endernier lieu, par de longues années quand le gouvernement central refusait d’accorder un soutien financierdirect aux autoritésinfranationales. Dans le même temps, l'expérience d’autres Etats (par exemple, le Brésil) montre qu'en cas deprésence régionale influente dans lesinstitutions législatives, même une approbation législative formelle des principes durs des relationsfinancières entre lesautorités nationaleset infranationales ne conduit pas au durcissement des contraintesbudgétaires,dès lors que plus tardcette décision peutêtre révisée.

Une importante conclusion concernant la prisedes décisions enmatière de politiqueéconomique,découlant de l'analysede la pratique des pays étrangers, consiste en ce que la dureté des contraintes budgétaires des autorités infranationales dans lesystème dufédéralisme fiscal peut être parfaitement bien atteinte enpratiquant une politique économique raisonnable. Cependant, ce processus demande du temps etdoit se fonder sur la mise en place des incitations économiques qui augmentent laresponsabilité desautoritésinfranationales et réunissent les conditions dans lesquelles les autorités infranationales mobilisent leursressources propres pour garantir cette prise de responsabilités. Y doivent contribuer, entreautres, les règlessévères et formelles dans ladistribution des transferts interbudgétaires, la réglementation des emprunts, lesystème bienformalisé derépartition desresponsabilités entreles niveaux du pouvoir en cas de crises financières, le soutien financier et lastructure même dusystèmepolitique.

Quatrièmement, nous basant sur l'analysede la littérature etde l'expérience depays étrangers, nousavons étudié lapratique russe des relations fiscales et budgétaires entre les niveaux dupouvoir et de gestion, pour déboucher sur des hypothèses concernant l'actualité du problème des contraintesbudgétaires doucespour les autoritésrégionales dans laFédération de Russie. Selon nosconclusions, il y a une série de raisons pour supposer que le problème des contraintesbudgétaires doucespour les autoritésrégionales russes aexisté tout au long dela vie de la Russie post soviétique.

Par exemple, dans la période qui a précédé les réformes dans le domaine dufédéralisme budgétaire (1999-2000), les conditionspour que le problèmedes contraintes budgétaires douces existe ont été le résultat de l'absence d’un schéma, fixé dans la législation fédérale, des relations entre lesbudgets fédéral etrégionaux, relationsalors caractériséespar le degré minimalde précision. Latendance des autoritésfédérales à soutenir les régions en crise, le soutienfinancier aux entités(régions)politiquement influentes de la Fédération,d’importantesressources financièresdistribuées auxrégions d’une manière discrète, tout cela motivait directementun comportement déloyal des autorités régionales en vue de recevoir des ressources financières supplémentaires du budget fédéral.

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