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La situation est également possible où, pour des raisons objectives nonliées aux actions desautoritésrégionales, parexemple après unaccroissement des recettes du budget fédéral, il y a augmentation de l'aidefinancière qui sertà financer lesdépenses du budgetrégional. Il est aussinécessaire de prendreen considération lefait que bien que la croissance de l'endettement et du volume des biens puisseêtre causée par d'autres facteurs, y comprisobjectifs, sans lien avec le comportement opportuniste des autorités régionales qui veulent recevoirl'aide supplémentaire,l’apparitionmême de ces causesobjectives qui font augmenter les dépenses et les arriérés peutêtre, en fin decompte, une conséquence des contraintes budgétaires douces. En sachant que legouvernement fédéraldébloque pratiquementtoujours une aide financière supplémentaire en cas de cataclysmes naturels, les autorités régionales n'entreprennent pas demesures spéciales pouren réduire leséventuelsdégâts, ce qui est le résultat de l’existence des contraintesbudgétairesdouces.

Il ne semble pas possible de distinguernettement entre les situations examinées en se basant uniquement sur lesrapports statistiques annuels, c'est pourquoi plus bas, la grande partie deshypothèsesà tester seraformulée demanière à permettre de supposerl’existence oul'absence de certains phénomènesqui pourraient êtrehypothétiquementprovoqués par laprésence descontraintes budgétaires douces. Ces conditions sont nécessaires pour qu’apparaissent les contraintesbudgétaires douces,c'est-à-dire en casd’existence descontraintes budgétaires douces, les conséquences appropriées auront lieu, mais non lecontraire : des situations sont possibles où la dynamique analogue desparamètres peutêtreprovoqué par d'autrescauses74.

La particularité essentielle de l'analyseultérieure desdonnées surl'exécution desbudgets régionauxconsiste en ce que les statistiques sur les dépenses budgétaires des régions de la Fédération de Russie reflètent les sorties de caisse(charges réellementpayées), et non lavaleur des biens publics fournis dans la période examinée. Cela signifie, en particulier,que l'augmentation des dépenses (des sorties de caisse) des budgets régionaux grâce aux rentrées fiscales croissantes desbudgets régionaux ouà l'aidefinancière peut ne pasaugmenter le volume des biens publics fournis, mais conduire à la réduction des arriérés.

La majeure partie des arriérés au niveau régional ne provient pas del'endettement direct du trésor régional vis-à-vis du budget adoptéqui doit être exécuté :elle est constituéepar les arriérés depaiements qui pèsentsur les établissementsdu secteur public. Les statistiques disponibles pour 1999-2003 contiennent desdonnées assez fiablesprécisément sur les arriérés accumulés par les établissements du secteur public,c'est pourquoi cet indicateur a servi plus bas pour notre analyse. En outre,nous supposons que le financement des dépenses des budgets régionaux peut conduire à la réduction des dettes dans le secteurpublic sans qu’il yait augmentation du volume des biens publics et des services.

Les problèmes indiqués sont liés dans une grande mesureàl'inaccessibilité desstatistiques annuelles plus détailléessur les dépenses,l'aide financière etles dettes (arriérés). Sices statistiques existaient, on aurait pu voir si les changements au niveau desarriérés et des dépenses du budget régional ont été causés par les changements des volumesde l'aide financière,ou si c’était lecontraire. On aurait pu voir si les montants des dettes accumulées à la fin de l'exercice (avantremboursement) étaientconditionnés par descauses objectives (dégradation des revenus, croissance objective des dépenses), ou s’ils étaient causés par les actions délibérées des autorités régionales qui accumulaient lesdettes pour en tirer argument afin de recevoir une aide financière supplémentaire.

Pour résoudre ce problème, nous aurions pu utiliser lesdonnées sur les dettesaccumulées audébut du 3ème ou,disons, du 4ème trimestre de l'exercice dans lesarticles de dépensessocialement significatifs, ou encore les données sur les dettesaccumulées juste avantle moment de recevoir une aide financière exceptionnelle.Malheureusement, ces statistiques n’ont pas été disponibles pour notreétude. Nous nedisposions que de données sur les dettes des régions de la Russie établies à la fin de l’année, c'est pourquoi la dynamique desdettes, des dépensesdu budget régional etde l'aide financièrele long de l’année n'apas été étudiée. Par conséquent, nous ne pouvions juger deseffets des contraintes budgétaires douces ou de l’existence des autres facteurs qui déterminent la politiquebudgétaire qued’après les données générales sur une année, quand l'aidefinancière, lefinancement des dépenses des budgets régionaux et le remboursement possible des dettes ont déjà eu lieu75.

Les hypothèses principales

Il a été remarqué plus haut que les principaleshypothèsesà vérifier consistent à révéler la présence de certains effets del'éventuelle existencedes contraintes budgétaires douces pour les autorités régionales en Russie,c'est-à-direl’utilisation dudroit de jouer en premier et l'accumulation des dettes par lesautoritésrégionales. Comme lemontre l'analyse précédente,les principaux effets ainsi obtenus sont les suivants:

(1) L'augmentation des dettes estutilisée commeargument pour recevoir une aide financière supplémentaire; les régions ayant plus de dettes (lesautres conditions étant égales) reçoivent une plus grande aide financière. L'analyse desparticularitésréelles del’interaction desautoritésrégionales et ducentre fédéral en Russie permet de supposerque cette interaction, dans les conditions où les autorités régionales utilisent le droit dejouer le premier coup et accumulent les dettes pour recevoir l'aidefinancièresupplémentaire, ne sepasse pas seulement au cours d'une année budgétaire, mais couvre unepériode plusprolongée. Parexemple, le gouvernement fédéralpeut planifier une augmentation de l'aide financière, régulière ou exceptionnelle, dans sonprojet de loi de finances pour l'année budgétaire suivante, en prenant enconsidération lasituation dans la région au cours de l'exercice précédent. Dans ce cas,conformément aumodèle théorique, on peut supposerqu’il existe unedépendance positiveentre la valeur de l'aide financière accordée pour l'année en cours, et la valeur des arriérés accumulés avant le début de l'année.

(2) L'aide financière aux régions les plus endettées, ou tout au moins une partie del'aide reçue, estutilisée pourrembourser les dettes: les sorties de caisse des budgets augmentent pourfinancer les articles correspondants. Cela signifie que dans cette situation,les sorties de caisse dépendent plutôt de l'aide financière fédéraleque d'autres sources de financement, par exemple, des recettespropres.

Il est évident que la situation du point(2) ne peut s’appliquer qu’aux dépenses particulières: dans le cas des dépenses sommaires, dès lors qu’il faut respecter l’identité budgétaire, les sorties de caissetotales se composeront des recettes propres et de l'aide financière accordée par le centre fédéral. Nous supposons que l'effetdécrit doitêtre surtoutobservé pour lesarticles de dépensessocialement importantes. Les articles importants pour les autorités fédérales (logement, éducation, santé publique), peuvent être financés en accumulant lesarriérés qui seront ensuiteremboursés au moyen del'aide financière. Lesarticles de dépensesimportants pour les autorités régionales (ordre public, gestion), où l'augmentation de l’endettement est soitdésavantageuse, soitne sera pas perçue parles autoritésfédérales en tant qu’argument sérieux pour débloquer une aidefinancièresupplémentaire, serontdonc financés dans uneplus grande mesure par les rentrées fiscales propres.

En analysant les grandes étapes de l'évolution des relationsinterbudgétaires enRussie (voir plus haut), on peut aussi supposer que les contraintesbudgétaires douces desautoritésrégionales, surtoutlors du financement des dépenses sociales, pouvaient être observées surtout en 1995-1998 et, dansune moindre mesure, dans les années suivantes, au fur et à mesure que des règles plus objectives ontété appliquées à la distribution de l'aidefinancière.

Le caractère supposé de la dépendance des sorties de caissevis-à-vis de l'aidefinancière peuts’expliquer par desraisons autres que la douceur des contraintes budgétaires. Dans les conditionsoù la loi oblige defournir une certaine quantité de biens publics (en particulier, entretenir le réseau existant d’établissements du secteurpublic en payant les salaires établis par les autorités fédérales),les régions avec unfaible approvisionnement budgétaire seront obligées de fournir ces biens publics en augmentant leur endettement, etde le rembourser aprèsavoir touché lesmoyens du budget fédéral;autrement dit elles seront obligées d'exécuter les mandats fédérauxindépendamment de ladisponibilité desressources financières.

L'accumulation des dettes budgétaires au niveau régional peut être conditionnée par d'autres facteurs objectifs(chute brutale des revenus, cataclysmes, changements de la législation fédérale etc.). Dans ce cas, tantqu’une partie de cesobligations ne sera pas assurée en obtenant des moyens supplémentaires auprès des autorités fédérales, les autorités régionales pourront financer laprestation des biens publics ou des services publics en s’endettant. Les données empiriques disponibles nepermettent pas de séparer nettement les situations que nous venons de décrire d’avec la conduite déloyale des autorités régionales, si bien que noussupposerons que, dans tous les cas, nous analysons les hypothèses sur l'existence desconséquences descontraintes budgétaires douces.

3.2. Les résultatsgénéraux del'analyse empirique

Les résultats de la vérification de l’hypothèse selon laquelle,conformément aumodèle théorique, les arriérés du début de l'année exercent une influence positivesur le montant de l'aide financière fédérale,ont montré que dans lemodèleexaminé de l'aidefinancièrefédérale, le coefficientappliqué auxcréances passives aété significatif et positif en2000-2003, ce qui prouve que les contraintes budgétaires douces ont bienexisté en Russie danscette période76.

La vérification de l'hypothèse selon laquelle lesrégions ontaccumulé l'endettementsur les chapitres socialement significatifs et puis l'ont utilisé pour recevoir une aidefinancièresupplémentaire (lesdépenses pour ceschapitres doivent normalement être davantage tributaires de l'aide financière que du produit fiscal propre),a montré ce qui suit.Les données empiriquespour 1995-1998 ont confirmé l'hypothèse disant que les dettes accrues pour le logement etl'infrastructure municipale ont étéutilisées commeargument afin d’obtenir une aide financière supplémentaire dont une partie servaità amortir les detteset faisait augmenter les sorties de caisse. Les résultats analogues (un coefficientattribué à l'aide financière plus élevé que celui attaché aux recettes fiscales dansl'équation quiétablit un lien entrela valeur des dépensespour l’articledonné et les valeursdes impôts et del'aide financière) ontété obtenus pour les dépenses de gestion publique(apparemment parce que la dette pour la gestion publique est encorrélation avec lesarriérés de salaires dans le secteurpublic qui peuvent être assez élevés etconstituer un argument de poids lors des négociations avec le centrefédéral sur l'aide financière supplémentaire).

Avec le temps la situation s'estaméliorée: les dépenses de logement etl’aidefinancière ontreçu en 1999-2000 descoefficients qui ne se distinguaient pas l'un de l'autre; par ailleurs, en2001-2003, le coefficient attribué aux rentrées fiscales a été plusélevé que celui attribué à l'aide financière. Dans d'autres postes dedépenses, lescoefficients attribuésà l'aidefinancière ontété plus bas que ceuxattribués auxrentrées fiscalespropres: selon toute évidence, l'accumulation des arriérés dans ces chapitresn'était pasutilisée pour obtenirune aide financièresupplémentaire,dès lors que lesarriérés de financement de ces postes dedépenses paraissentmoins importants aux yeux du gouvernement fédéral.

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