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(3) Avant 1999, la loi de finances une foisadoptée n'apratiquement jamais étéexécutée dans sa totalité ni pour les dépenses ni pour les recettes, ledegré d'exécution étant même différent selon les différents articles de dépenses. Par conséquent, au cours des concertationsbudgétaires, lesautoritésrégionales avaient lapossibilité d'exercerleur influence sur le financement des transferts du budget fédéral aux régions concrètes, si bien qu’en pratique les budgetsrégionaux pouvaientrecevoir une aide financière bien plus grande ou plus petite que celle qui figurait dansla loi de finances.

De cette façon, avant 1998-1999, lemarchandage budgétaireentre les autoritésrégionales etfédérales, ainsi que la définition des volumes de l'aidefinancière au coursmême de l'exercice sedéroulaientd'année enannée d’après le même schéma: les autorités régionales présentaient au centre fédéral les arguments afin de montrerqu’elles manquent derevenus pour pouvoir financer les dépenses budgétaires et payer les arriérés de salaires. L'expérience accumulée au cours de plusieursannées, plusprécisément depuis 1992, montre que lescontraintes budgétaires douces pouvaient être appliquées à des types concrets desrégions de laFédération. Les régions traditionnellementconsidérées comme financièrement fortes ne prétendaient pratiquement pas auconcours financier. D'autre part, les transferts de fonds aux régions dépressives étaient réalisés précisément dans le but de couvrir leursdettes. Au deuxièmesemestre de 1997, les autorités fédéralesont lancé une campagnequi avait pour but d’amortir les arriérés desalaires avec les moyens budgétaires: les budgets régionaux ont reçu des sommes considérables, ce qui n’a pas motivé non plus la plupart des régions à réduire leurs dépenses ni leursdettes.

En 1997, la situation dans lesystèmebudgétaire russeétait plus proche dela situation décritepar le modèleoù le droit de joueren premier appartient aux autorités régionales. Les autorités régionales savaient grosso modo quelle sera la réaction du gouvernementfédéral à leurs exigences d'aidefinancière, c'estpourquoi les grandes options de la politique budgétaire au niveau régional pouvaient être formulées en tenant compte de cefacteur.

À partir de1998, quand la crise financière a brusquement diminué les recettes des budgets de tousles niveaux et quand l'influence des autorités régionales sur le processus dedistribution de l'aide financière aux budgets des entités de la Fédération a beaucoupbaissé, la situation aété marquée, pendant quelquesannées suivantes, parl'incertitude. La chute vertigineuse des recettes budgétaires a perturbé les tendances qui se formaientdans les annéesprécédentes. La réaction des autorités fédérales aux exigences desautoritésrégionales de leuraccorder une aide financière a changé: le volume réduit des recettes du budget fédéral ne permettait pas, dans denombreux cas, de satisfaire les exigences concernant le financement par lebudget fédéral des dettes régionales. Par ailleurs, comptetenu de l'inflation, le volume réel de l'endettement a diminué. Le système budgétaire a fonctionné dans ses conditions de 1999jusqu'à 2001-2002.L’interactioncentre-régions danscette période peutêtre décrite par le modèle où le droit à la première entrée appartient au centre, ou encorepar le modèled’actionréciproquesimultanée avec uneffet d’incertitude.

Depuis les années 2000, la politiquebudgétaire et lesrelations interbudgétaires ont commencé de subir l'influence du facteur d’augmentation des recettesbudgétaires,déterminé par la croissance économique qui a démarré et par le niveau élevé des prix mondiaux du brut.Simultanément, on amis en œuvre uneréforme des relationsinterbudgétaires quipermettait de distribuer le gros des allocations financières entre les régions sur la base des principesméthodologiquesrelativement transparents et objectifs. Dans ces conditions, le modèle d’interaction centre fédéral - autorités régionales a de nouveauchangé.

Depuis ce moment-là et jusqu'à présent, l'aide financière à distribuer, inscrite dans leprojet de loi de finances pour l'exercice suivant, est calculée en utilisant les méthodes connues d'avance, si bienque le volume des transferts inter budgétaires aux régions ne dépend pas directement de leursrecettes budgétaires,ni de leurs créancespassives.

Il faut noter que,depuis plusieurs années, le budget fédéral estformé d’après un scénario conservateur basé sur la sous-évaluation des recettesbudgétaires futures. Acause de cela, au milieu ou dans la deuxième moitié de l'exercice, il y a unedistribution des recettes supplémentaires (obtenues en sus du plan), y compris pour réaliser les transferts interbudgétairessupplémentaires auxautoritésrégionales. Cesdernièresannées lesautoritésfédérales annoncent d'avance les tauxd'augmentation des salaires dans le secteur public, et réservent des moyens pour maintenirl'équilibre desbudgets régionaux,sans toutefois dévoiler les règles qui régissent la distribution de ces moyens.

On peut faire la conclusion que lesautoritésrégionales ont denouveau la possibilité, en considérant l'expérience des années précédentes,de savoir quelle sera l’éventuelle corrélation entre les caractéristiques de leur politiquebudgétaire et levolume de l'aide financière qui proviendra du budget fédéral. Les autorités régionales peuvent donc construireleur politique dans le domaine des dépenses budgétaires de manière à maximiser le volume de l'aidefinancièrequ’ellesreçoivent, et peuventaugmenter le volume des dépenses budgétaires au-dessus du niveau correspondant à leur optimum social dans larégionconcrète. On peutsupposer qu'il serait rationnel de décrire la situation actuelle par lemodèle d’interaction où le droit de jouer le premierappartient aux régionset qui est caractérisé parl'incertitude.

Il faut remarquer dans le mêmetemps qu'en raison du passage à la nomination (au lieu de l’élection) des chefs dupouvoir exécutif dansles régions de laFédération, on voit apparaître les conditions pour unmouvement en sens inverse, dès lors que le centre pourra exercer une plus grande influence surles décisionsbudgétaires prises parles autoritésrégionales. Autrementdit, dans les nouvelles conditions politiques, le centre peut acquérir le droit de jouer le premiersans avoir à recourirà une politique durequi refusera aux autorités régionales l'aide financière ponctuelle pour compenser lesconséquences de leursdécisionsbudgétaires, mais enimposant une plus grande discipline financière aux gouverneurs régionaux désormais nommés et non élus (cette considération ne signifie pas, bienentendu, que l’abandon de l'électivitédes gouverneurs régionaux a été unchoix rationnel).

Une description plus détaillée des hypothèses concernant la politiquebudgétaired’une région dans les conditions descontraintes budgétaires douces est présentéedans le chapitre suivant, avec les résultats de la vérification des hypothèses sur les contraintesbudgétaires doucespour les autoritésrégionales.

3. Lavérification empirique de certaineshypothèsesrelatives aux contraintes budgétairesdouces au niveau des autoritésinfranationales

3.1. Les principales hypothèses etles limites de l'analyse empirique

Les résultats de l'analyse des ouvragesdisponibles sur le problème des contraintes budgétaires douces au niveaurégional, la pratiquedes pays étrangersdans le domaine de construction des relations inter budgétaires, ainsi que les conclusionstirées de l'analyse dumodèle théorique d’interaction entre les niveauxfédéral et régional du pouvoir en Russie,permettent de formuler une série d'hypothèses que nous voulons tester en utilisant des sélections de données sur l'exécution des budgets régionaux, ainsi que d’autres statistiques régionales disponibles.

La situation des contraintes budgétaires douces pour lesautoritésrégionalesapparaît, dans lesconditions décritespar notre analyse, si les autorités régionales augmentent l’endettement de leur budget afin de recevoir une aidefinancièresupplémentaire dubudget fédéral. Dans les termes dumodèle théorique présenté plus haut, cela signifie que lesautoritésrégionales utilisentle droit de jouer en premier et augmentent leur endettement, en le faisantpasser au-dessus du niveau socialement optimal, pour faire valoir leur fonctiond'utilité. Cetteaugmentation des dépenses devient possible puisque le gouvernement central, quirésout son propreproblème d’optimisation, accorde l'aidefinancière encomprenant qu’unepartie en sera utilisée pour rembourser les dettes.

On peut supposer qu’en pratique, ce n’est pas l’endettement total desbudgets régionaux qui préoccupe surtout le gouvernement fédéral, mais seulement quelquespostes de dépenses,les plus significatifs sur le plan social, du budget régional. Selon nos suppositions, unfinancement supplémentaire prioritaire peut être adressé aux autorités régionales à cause de l'accroissement desdettes budgétairesdans les chapitres tels que les dépenses pour le logement et l'infrastructure municipale (toutparticulièrement dansles régions du nord,en hiver et dans la période de préparation à l’hiver), ainsi que dans l’éducation et lasanté publique (avanttout, pour payer les salaires à leurs personnels).

Comme le montre l'analyse des ouvrages surles contraintes budgétaires douces appliquées aux autorités régionales, la principale méthode pour confirmer l’existence des dites contraintesbudgétaires consisteà voir à quel point les démarches des autorités régionales sont dépendantes vis-à-vis de l'aide financière supplémentaire ponctuelleaccordée dans lespériodesprécédentes. Dans les conditionsoù cette aidefinancière estaccordée non seulementpendant les crises et uniquement à certaines régions, mais à un nombre considérable de régions et pendant pratiquement toute la période examinée (1994-2003); on peut supposerque les autoritésrégionales accumulentles arriérés vis-à-vis des pourvoyeurs de leursbudgets dans l’espoirqu’elles pourront lesamortir avec l'aide financière débloquéepar le centre. Si cette hypothèse est juste, alors les évaluations économétriques sur les tableaux dedonnéesreprésentatifs detoutes les régions dela Russie dans la période examinée nous permettront probablement de découvrir la dépendance entre le volume desdettes qui caractérisele comportement financier des autorités régionales, d’une part, et l'aidefinancière, del’autre.

Cependant, en réalité, il est assez difficiled’établir lesliens de cause à effetqui déterminent ladépendance de l'aidefinancièrevis-à-vis desdémarches desautoritésrégionales. Se basantsur les statistiques complètes pour la période examinée, il sera possible de voir comment ont évolué les volumes de l'aidefinancièrefédérale accordée aux régions, quelles ont été les dépenses ou les dettes dans cettepériode, mais il seraautrement plus difficile de savoir quels facteurs ont déterminé la dynamique des indicateursobservés. Enparticulier, il sera difficile de donner la réponse à la question de savoir si lesvolumes accrus des biens publics dans la région et le financement de cetaccroissement ont été laconséquence del’endettement accruapparu à la suite desactions préméditéesdes autoritésrégionales en vue derecevoir une aide financière supplémentaire qui n’était pas prévue par le budget fédéral(autrement dit, si le problème des contraintes budgétaires douces a bien eu lieu), ousi cette augmentation des dépenses a étéprovoquée par lescauses objectives (par exemple, par les décisions adoptées par les autorités supérieures).

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