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Analysantl’histoire del’évolution dusystème defédéralisme budgétaire en Russie dans lesannées 1990-2000, onpeut supposer que nombre de décisions des autorités fédéraleset régionales enmatière de politiquebudgétaireétaient prises sousl’influence desfacteurs résultant duproblème descontraintes budgétaires douces des gouvernements des sujets (régions, entités territoriales) de laFédération de Russie. Comme nousallons le montrer plus loin, pratiquement, la Russie a connu toutes les causesdécrites dans lalittératureéconomique commeétant à l’origine de l’apparition du problème des contraintesbudgétaires douces desautoritésrégionales. Citonsavant tout parmi ces causes le déséquilibre vertical et horizontal du système budgétaire, l’instabilité politique qui poussaità accorder auxautoritésrégionales desprérogativesimportantes dans le domaine des recettes, les imperfections législatives qui empêchaient d’instaurer des principes fixes ettransparents de la responsabilité à tousles niveaux du pouvoir public pour l’exécution des décisions prises, le flou etl’incohérence du système d’allocation des transfertsinterbudgétaires auxautoritésrégionales et locales.

Tout ceci créait en Fédération de Russie une situation quifaisait que, d’unepart, les autoritésrégionalesbénéficiaient d’une large autonomie quantà la prise dedécisions enmatière de leur proprepolitique fiscale (influence sur la collecte des impôts, manipulation des dépenses budgétaires), alors que, d’autre part, pour des raisonsdiverses (instabilitémacro-économique,existence des mandats de dépenses fédéraux,traditions de gestion dirigiste de l’Etat qui subsistent depuis lapériodesoviétique), lesautoritésfédérales étaient responsables devant lapopulation pour lui offrir sans discontinuer les volumes nécessaires de biens publics surtout le territoire du pays.

Une telle responsabilité se traduisait par lanécessité impérieuse d’octroyer aux autorités régionales des ressourcesfinancièressupplémentaires en casde difficultésconcernant la prestation des biens publics (par exemple, le versement desarriérés de salaires dans le secteurpublic, l’acquittement des charges communales). Cela permettait auxautoritésrégionales de laisserà desseins’aggraver sur leurterritoire des difficultés financières pouvant servir d’argument efficace auprès des autorités centrales pour obtenir des fonds supplémentaires du budget fédéral.

Cet état de choses était aggravé par deux facteurs.Premièrement, enraison de l’instabilité politique et du besoin pour les autorités fédérales de s’assurer l’appui politique des leadersrégionaux, leurspossibilitésd’appliquer dessanctions aux autorités locales pour conduite incorrecte étaient fort limitées. Deuxièmement, les années 1990 en Fédération de Russie étaient caractérisées par une large utilisation dansla politique budgétaire du centre d’un instrument tel que les mandats fédéraux de paiement sans garantiefinancière, lalégislationfédérale servant dans ce casà imposer auxautoritésrégionales les chargesen question sans financement approprié. La pratique des mandats nongarantis permettait de rejeter la responsabilité des complicationsfinancières surgiessur les autoritésfédérales, même si les causes desdifficultés depaiement résidaientailleurs.

Donc, les contraintes budgétaires douces étaient bien dans lesannées 1990 unecaractéristique de lasituation qui étaitcelle des régions dela Russie. L’autonomie dont elles jouissaient en matière de décisions fiscales permettait auxautoritésrégionales nonseulement d’organiserla fourniture des biens publics sur leur territoire et d’exercer leur influence sur lacollecte des impôts,mais aussi de faire pression sur les organes de pouvoir centraux pour obtenirune aide financièressupplémentaire quin’était pasprévue préalablement.

Après la crise de 1998 la situation achangé quelque peu,mais les arguments en faveur du maintien des contraintes budgétaires douces demeuraientvalables. Bientôtaprès la crisefinancière de 1998 lapolitique financièredu centre par rapport aux organes de pouvoir des régions de la Fédération de Russie s’est durcie sensiblement: ontété adoptées les méthodes formalisées de répartition des transfertsinterbudgétaires entreles régions, on aréduit les volumesd’aidefinancièrerépartie entre lesbudgets régionaux parles décisions duGouvernement et du ministère des Finances, sans entérinement législatif des principes de leurdistribution; ont étédélimitées les prérogatives des autorités fédérales, régionales et locales dans ledomaine de la prestation des biens publics et de la politique fiscale.Effectivement, dans les premières années aprèsla crise on voyait se réduire fortement les volumes d’aide financière supplémentaire aux régions sur le compte du budgetfédéral (de même que la part des dépenses budgétaires dans le PIB).

Cependant par la suite, du fait de laconjoncture des prix plus favorable sur les marchés mondiaux des matières premières, le volume annuel des revenusréels du budgetfédéral commence à dépasser considérablement les prévisions budgétaires inscrites dans la loi surle budget fédéral. Enoutre, à partir de2002, la mise en œuvrede la réforme fiscaleet les changements structurels en matière de délimitation des prérogatives entre lesautoritésfédérales, régionales et locales créent des problèmes dans l’utilisation des méthodes formalisées de répartition des transferts entre lesautoritésrégionales.L’abrogation de telsou tels impôts,l’introductiond’impôts nouveaux et des modificationsimportantes dans les modalités de calcul et d’acquittement de plusieurs impôts ont notablementlimité lapossibilitéd’utilisationexclusive des donnéesstatistiques des années précédentespour une répartitionformalisée destransferts interbudgétaires. En résultat, ces derniers sont redevenus pour une large part destransferts interbudgétaires non formalisés dits "compensateurs" dont la répartition n’était pasplanifiée à l’avance et était réalisée au cours de l’exercice financier en fonction dela situation budgétaire telle qu’elle se créait dans les régions, sujets de la Fédération.

Outre ces tendances dans les rapportsinterbudgétaires quenous venons de décrire, il convient de noter l’importance politique destransferts interbudgétaires. Dans l’intervalle des élections parlementaires de 2003 et des élections présidentielles de 2004 des fondsimportants ont étérépartis entre lesentités territorialesde la Fédération au titre d’aide financière à des fins différentes.

A notre avis, en conclusion decette brève analyse de l’évolution des rapports interbudgétaires en Russie au cours de ces15 dernièresannées on doit direque pour diverses raisons le problème des contraintes budgétaires douces était tout à fait caractéristique pour le système du fédéralisme fiscal en place. On peutaffirmer aussi que le problème des contraintes budgétaires douces desautoritésrégionales de laRussie exerce un impact négatif sur l’efficacité de la gestion des finances publiques. D’une part, en régime de contraintesbudgétaires douces lesautoritésfédérales sont tout à fait disposées à apporter aux autorités régionales des aidesfinancièressupplémentairespréalablement nonprévues, ce quiaugmente du point de vue formel le volume des ressources financières mises à la disposition desautoritésrégionales.

Mais d’autre part, si lesautoritésfédérales acceptent volontiersd’octroyer auxrégions des aidesfinancièressupplémentaires et lesautoritésrégionales attendentl’arrivée de ressourcesfinancièrespréalablement nonprévues, on voitsurgir des incitations poussant ces autorités vers un comportement fiscalconduisant aux décisions inefficaces qui impliquent un niveau de risque plus grandet une responsabilitémoindre. Dans le contexte de la Russie une importance particulière revient au financement de laprestation des biens publics par voie d’augmentation des arriérés du budget pour les servicespublics fournis. On peut supposer que si les autorités régionales, après analyse du comportement desautoritésfédérales et de leurs décisions en matière d’octroi des aidesfinancièressupplémentaires,arrivent à laconclusion qu’aucours de l’exercicefinancier les autorités fédéralesse guident sur le montant des arriérés desbudgets régionaux,alors surgissent des incitations poussant les autorités régionales à augmenter artificiellement lesarriérés budgétaires afin de maximiser lesvolumes des aides financières supplémentaires. Il s‘ensuit non seulement un accroissement artificiel de la dette desdébiteurs, ce qui sapela discipline financière, mais cela augmente également la dette globale desdifférents budgets etfait baisser le niveau de confiance des électeurs à l’égard de l’Etat.

Ainsi donc, l’aspect principal présumé de notre étude sera l’analyse de l’hypothèse sur la réalité du problème des contraintesbudgétaires douces denos autoritésrégionales, telqu’il se manifestedans les rapports interbudgétaires entre les autorités fédérales et régionales de Russie. A cette finnous allons examiner les facteurs essentiels de l’apparition des contraintesbudgétaires douces etles approches de l’analyse empirique du problème des contraintesbudgétaires douces auniveau infranational. Ensuite sera envisagée en détail la pratique de mise enœuvre des rapportsinterbudgétaires enRussie au cours des dernières années, ce qui servira de base à nos hypothèses sur l’existence du problème des contraintesbudgétaires douces enRussie. En conclusion nous entendons étudier plusieurs indicateurs, cequi doit nous permettre de démontrer la réalité duproblème descontraintes budgétaires douces des organes de pouvoir des sujets de laFédération de Russie et toute sonintensité dans ladernière période.

1. Les contraintes budgétaires douces: théorie,analyse empirique et pratique

Ce chapitre seraconsacré à l’examen des approches principalesde l’analyse duproblème descontraintes budgétaires douces des entreprises et des organes du pouvoir public.Nous examinerons également plusieurs méthodes d’appréciation empirique de l’actualité du problème des contraintesbudgétaires douces desautoritésinfranationales. En conclusion sera faite une analyse comparative del’organisation dusystème defédéralisme fiscal dans des Etatsunitaires et fédératifsdu point de vue de l’existence du problème des contraintes budgétaires douces desautoritésinfranationales et de l’efficacité des remèdes contre les conséquences négatives de ce problème.

1.1. L’analyse des aspects théoriquesdu problème descontraintes budgétairesdouces

L’analyse des aspectsthéoriques duproblème descontraintes budgétaires douces des organes du pouvoir public est un voletrelativement nouveau de l’étude théorique du secteur public et des finances de l’Etat. Il est nécessaire de noter quel’examen duproblème descontraintes budgétaires douces par la science économique a commencé par l’exploration du problème du comportement des agentsconcernés en fonctionde leurs rapports avec d’autres agents économiques, à savoir les fournisseurs de ressources économiques. C’est la raison pour laquelle nousallons présenterci-après un brefaperçu desétudes sur cethème concernant lesdeux types d’économie, planifiée et marchande.

1.1.1. Les contraintesbudgétaires douces des entreprises

Les contraintes budgétaires douces des entreprises dansl’économieplanifiée

Le concept "contrainte budgétaire douce" fut introduit pour lapremière fois dans lalittératureéconomique par JanosKornai dans le contexte de ses travaux sur le comportement des agentséconomiques dans lesconditions de l’économie planifiée1. J. Kornai 2 note que les contraintesà laquelle se heurtechaque entreprise ou firme qui s’attache àmaximiser ses profits, peuvent être divisées conventionnellement en trois grands groupes:

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