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Dans les modèlesM2 et M3 le centrefédéral ne connaît pas et ne peut pas définir les fonctions deréaction desautoritésrégionales auxfinancements consentis. Dans le modèle M2 d’interaction simultanée l’approche de l’équilibre peut se faire "à tâtons" quand on cherche le pointd’intersection descourbes de la réactiondu centre fédéral etdes autoritésrégionales, soitpendant le passage d’une annéebudgétaireà l’autre, soit pendant une seuleannée budgétaire, au cours des discussions deprojets budgétaires etdu marchéhiérarchique. Commenous supposons dans ce cas que les autorités régionales, tout comme le centrefédéral, maximisent la fonctiond’utilité du consommateur représentatif, les valeurs équilibrées des dépenses et des subventionscorrespondent aux valeurs socialement optimales. La décentralisation de prise dedécisions enmatière de politiquefiscale des autoritésrégionales ne conduitpas à l’écart de l’optimum social si lespréférences des autorités régionales reflètent celles du consommateurreprésentatif. Dans lemodèle M2, ainsi quedans le modèle M1,l’allocation de fondspeut êtreconsidérée comme un instrument du centrefédéral servant à l’obtention de l’optimum social.

En d’autres termes, une foisréalisé dans la pratique, lemodèle d’interaction simultanée ne fait pas surgir leproblème descontraintes budgétaires douces car il n’y a pas de traditions deprévoir l’allocation de fondssupplémentaires en casde besoin. Si au cours du cycle budgétaire les autorités régionales n’ont aucune notion comment legouvernement fédéralréagit auxparamètres de leurpolitique budgétaire(cela peut arriver, par exemple, si l’expérience passée ne permet pas de conclure surl’existence de cetteinteraction), la situation où les décisions des autorités régionales d’accroîtreles dépensesbudgétaires pourobtenir des fonds supplémentaires gagnent leur but ne peut avoir lieu que defaçon aléatoire.

Le modèle M3 où les autorités régionales entrent en jeu lespremières estdifférent de celuid’interactionsimultanée parce queles autoritésrégionales connaissentla fonction de réaction du centre fédéral (lemontant du financement en raison des paramètres du budget régional). A la différence du modèle M1 (avec la première entrée du gouvernement fédéral) où le gouvernement fédéral dispose de l’information au sujet desparamères de lapolitique budgétaireet des préférencesdes autoritésrégionales, lemodèle M3 (avec lapremièreentrée desautoritésrégionales) admetdifficilement que les autorités régionales puissent découvrir la fonction de réaction du centre fédéral. Plus probable est larecherche de la fonction de réaction "àtâtons" (ils’agit bien de lafonction de réactiondu centre fédéral etnon pas du point d’intersection des fonctions de réaction, c’est-à-dire de la dépendance des fondsalloués desparamètres de lapolitique budgétairedes autoritésrégionales) qui sepasse ou bien au cours des négociations entre les autorités régionales et le centrefédéral ou bien à partir de l’analyse de l’attitude du centre dans lesannéespassées envers lesdiverses décisions desautoritésrégionales.

L’allocation des fondssupplémentaires,s’il y a unaccroissement des dépenses des budgets régionaux, est due à des raisons différentes: l’intention du centre de prévenir la crise budgétaire dans les régions; le désir de recevoir le soutien desrégions, y compris auxélectionsfédérales; la nécessité de payer les dettes auxétablissements,entreprises et personnels financés par le budget pour ne pas perdre le soutien politique desélecteurs, etc. Entout cas, les modèlesmontrent que si la région connaît les règles ou les conditions de financements irréguliers par le centrefédéral (ces règles reposent sur laprévention del’accroissement desdettes budgétaires auniveau régional) il ya une augmentation des dépenses des budgets régionaux en dessus du niveau optimal, c’est-à-dire qu'il y a des contraintesbudgétaires douces desautoritésrégionales. Il enrésulte quemême si lesautoritésrégionalesreflètent lespréférences du consommateurreprésentatifrégional, ellescherchent à recevoirplus de fonds pour financer leurs dépenses. Alors la région dépasse le niveau optimal en matière de dépenses, ce qui entraîne la baisse des dépenses du budget fédéral.

Pour prévenir la situation des contraintesbudgétaires douces lecentre fédéral ne doit pas, en termes desmodèlesanalysés, donner auxautoritésrégionales lapossibilité deconnaître la fonctionde réaction du centre.Si le centre fait savoir d’avance les règles de financement irrégulier (au cas où ces règles reposent sur l’utilisation des indicateursdirectement soumis aux décisions des autorités régionales) ce qui revient à la révélation de sa fonction deréaction, lesrégions ont lapossibilitéd’agir lespremières.

Cela signifie que pour assurer l’optimum social le centre doitavoir une réputationqui ne permette pas aux régions de pronostiquer avec une certitude suffisante en se basantsur l’expérience des années passées la réaction du centre à telles ou telles décisions budgétaires des autorités régionales. L’entrée du centre en négociations avec les régions au cours de la période budgétaire réelle ne doit pas non plus fourniraux autoritésrégionalesl’informationnécessaire au sujet dufinancement éventuelen réponseà une certainepolitique des régions.On peut noter en interprétant les modèles M3a et M3b que les lois budgétaires et le comportement ducentre dans le processus budgétaire réel ne doivent pas permettre aux régions de pronostiquerqu’une partie deleurs dettes sera payée ou que le centre consentira à l’extinction des dettes unecertaine somme définieen valeurs absolues dans la période budgétaire courante. Dans le cas contraire l’analyse montre lapossibilitéd’apparitiond’équilibres nonoptimaux.

Si les considérations politiques rendentimpossible le renoncement total du centre au recours à l’aide financière irrégulière, la politique rationnelle ducentre doit consister à réduirepar étapes cefinancement en annonçant d’avance les dimensions de cette réduction. Une telle politiquediminue l’écartde l’optimum socialet peut aider les autorités fédéralesà acquérir une réputation qui contribueraità s’opposer aux contraintesbudgétaires douces. Entout cas, si la bureaucratie est intéressée, directement ou indirectement,à effectuer certainesdépenses, ou pourd’autres raisons;les préférences des autorités régionales qui ont uneutilité marginaleélevée provenant de l’augmentation des dépenses font dévier les valeurs équilibrées des dépenses régionales à la hausse (les modèles M4-M6). Pour prévenir l’apparition de telles situationsil faut développer lesprocédures decontrôle public desactivités desfonctionnaires, la concurrence sur le marché du travail entre lesfonctionnaires, élaborer des contrats à haute motivation qui seront passés avec les fonctionnairesrégionaux etlocaux.

L’introduction de l’incertitude en matière de financement oblige lesautoritésrégionales de baisserles dépenses de leurspropres budgets pour éviter d’accumuler d’importantes dettes en l’absence de financement. Lasituation oùl’on se sert dufinancement comme d’un instrument destiné àobtenir l’optimumsocial aboutit à labaisse des dépenses endessous des dépensesoptimales. Cependant, dans les situations où les dépenses des budgets régionaux s’avèrent augmentés par rapport aux dépenses optimales à cause des contraintesbudgétaires douces ouà cause despréférences des autorités régionales (celles de labureaucratie) qui dévient vers l’utilitémarginale plus élevéeprovenant de l’augmentation des dépenses par rapport aux préférences de la population; ledurcissement de la politique budgétaire du centre fédéral parl’introduction del’incertitude faitdévier lesdépenses des budgetsrégionaux à la baisse. On voit que laprobabilité plusfaible d’allocationde fonds que les régions évaluent dans la pratique d’après les démarches précédentes du centre fédéral, permet de durcir lescontraintes budgétaires des autorités régionales.

2.3. L’interprétationdes résultatsde l'analyse théorique del’interaction autorités centrales –régionales

L'étude théorique que nous avonseffectuée a permis desystématiser laterminologie utiliséepour décrire lescontraintes budgétaires douces en fonction des relations entre le centrefédéral et les régions, en dégageant les situations suivantes:

(1) l'aide financière provenant du budgetd’uneautoritésupérieure est unoutil permettant d’obtenir un optimum social auniveau infranational,

(2) les contraintes budgétaires douces adoptées par les autorités régionales (comportementopportuniste des régions) ne permettent pas de situer les dépenses budgétaires à un niveau optimal.

Nous examineronsles principales situations qui contribuent ou s’opposent à l'apparition du problème des contraintesbudgétaires doucespour les autoritésinfranationales dans les conditions où les institutions d'Etat et lesystèmebudgétaire sontstructurésà plusieurs niveaux,en y appliquant les conclusions des modèles théoriques que nous avons construits.Nous examinerons aussi les grandes hypothèses concernant le comportement desautoritésrégionales russes, enprocédant en termesdes modèlesthéoriquesexaminés et desdéductionstirées de leuranalyse.

Les déductionsprincipales de l'analyse des modèlesthéoriques

Dans nos modèles représentatifs des rapportsd’interdépendance entre le centrefédéral et les autorités régionales, l'équilibre obtenu et le rapportentre les valeurs équilibrées des dépenses fédéraleset des budgets régionaux, des arriérés(dettes) et de l'aide financière, d’une part, et les valeurs socialement optimales, de l’autre, dépendent des conditions danslesquelles se déroulel’interaction et, enparticulier, dans la mesure où les autorités régionales possèdent et utilisent réellement la possibilité d'imposer leur stratégie au centre fédéral,c'est-à-dire de lafaçon dont elles usentdu droit de jouer en premier.

En termes du processus budgétaire russe, cela signifie que les écarts entre les dépenses et l'aidefinancière,d’une part, et leursvaleurs optimales, de l’autre, dans les conditions décrites plus haut qui déterminent les préférences du centre fédéral, sont donc fonction del’habilité avec laquelle lesautoritésrégionalesnégocient avec lecentre fédéral, de la façon dont le centre fédéral réagit aux arguments desautoritésrégionales quisollicitent une aide financière supplémentaire, ainsi que de la mesure dans laquelle lesautoritésrégionales parviennentà dicter au centrefédéral une stratégie de conduite (en termes dumodèle: argumenter lanécessité de recevoir un soutienfédéral pour financer lesarriérés, en adoptant à cette fin des décisions budgétaires qui seront connues ducentre fédéral avant le moment où il commencera de distribuer lesaides financières auxrégions).

Autrement dit, le droit desautoritésrégionales de jouerlepremier coup lors de la formation du système de distribution de l'aidefinancièrefédérale aux régions est tributaire dudegré de leurinfluence sur les décisions qui régissent les modalités de répartition des moyens et (ou) les volumes des transferts interbudgétaires vers lesrégionsconcrètes.

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