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L’année 2003, compte tenu desélections à l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie en décembre, est caractérisée par les amendements à la loi de finances faits enjuillet et en novembre57, qui ont conduità une importanteredistribution des ressources financières en faveur de certainsterritoires par rapport au plan budgétaire initialementadopté.Après les changementsapportés en novembre,la loi de finances fédéralepour 2003 prévoyaitdetransférer sans retouraux sujets de la Fédérationde 80 milliards de roubles, soit plus de 30% que la somme prévue dans la variante de la loiadoptée à la fin de 2002. Il està remarquer que duranttrois dernièresannées des amendementspareils sont devenus assez habituels ce qui met en cause l’efficience de la réforme de répartition de l’aide financière aux régions.

Le problème de la révision annuelle de la loi definances et l’augmentation des sommes initialement prévues pour les budgetsrégionaux consiste nonseulement dans le fait que les sommes complémentaires ne sont pasdistribuéesconformémentà la procédure formalisée qui est à la base de l’élaboration de la loi definances pour l’annéesuivante. L’augmentation annuelle par rapport aux sommes déclarées initialement, ainsi quel’absence derègles connuesd’avance dedistribution de ces sommes aboutissent à un adoucissement substantiel descontraintes budgétaires au niveau infranational. Si les autorités régionales s’attendent à une augmentation des ressourcesfinancièrestransférées aux régions et présagent l’absence de règles formelles de distribution deces ressources, cela se répercute négativement sur l’efficience de leurs activités en matière d’octroi des biens publics surleurs territoires. Si les autorités régionales supposent que les autorités fédérales se guident, dans ladistribution des financements complémentaires, non sur les caractéristiques objectives du potentielfiscal régional et lesbesoins en dépenses,comme cela se fait dans la distribution des transferts du Fonds du soutienfinancier des régionsmais sur les indicateurs de besoins tels que les salaires impayés ou les arriérés dans le secteur locatif etcommunal, cela ne facilite pas la prise de mesures en vue d’élever l’efficience des dépenses budgétaires et de réformer le secteur public.

Cette pratique a été poursuivie en 2004. Durantl’année ont été adoptés des actes législatifs d’introduction d’amendements et decompléments dans laloi de finances fédérale envue de distribuer les revenus complémentaires du budget fédéral eten vue d’augmenterles dépenses desarticles relatifs àl’aidefinancière. Lafig. 1 représente les données montrant la différence entre le volume del’aidefinancière auxrégions prévue par la loi de financesfédérale votée par le parlement etsignée par leprésidentimmédiatement avant ledébut de l’exercice et le volume del’aidefinancièrefixée par la loi definances en vigueur àla fin de l’exercice,c’est-à-dire compte tenu des amendementset complémentsapportés à la loi durant l’année.

Figure 1

L’aide financière aux régions prévue par la loi de budgetadoptée avant la finde l’exercice parrapport àl’aidefinancièreprévue par la loi debudget fédérale adoptée avant le début de l’exercice

Source: Les Lois de financesfédérales pour 2002, 2003, 2004 dansdiverses rédactions,calculs des auteurs.

La figure 1 montre qu’en 2003 et 2004 l’augmentation du volume deressources financièresdistribuées commecomplément par rapportau volume prévu par lavariante initiale de la loi de finances fédérale a atteint des valeursimportantes. Si la loi de finances fédérale pour 2002 envisageait,à la fin de 2002, dedistribuer entre les budgets régionaux seulement 4,2% de plus par rapport à ce qui était déclaré avant le début de l’exercice, cet indices’élève à 34,8% en 2003, tandisqu’en 2004 il aatteint 26,7% par rapport à la somme prévue par la loi de finances.

Cet état des choses avait quelquesraisons. Premièrement,le plan financier n’était pas assez bon parce qu’au début de l’année les besoins régionaux en ressourcesfinancièresn’étaient pasévalués à leur pleine mesure.Deuxièmement, il estprobable que les autorités fédéralesgardent délibérémentdans leur disposition un volume considérable de ressourcesfinancières pour lesdistribuer durant l’exercice entre les régions qui, pour des raisons économiques et(ou) politiques, ontbesoin de financements supplémentaires. Troisièmement, la planification des indices en matière de revenus et de dépenses du budget fédéral se faisait à partir des estimationsconservatrices de la conjoncture économique extérieure, tandis que la situation favorable aux marchés de matières premières mondiaux avait conduità l’obtention de revenuscomplémentairesconsidérables dont unepartie étaitdistribuée entre lesrégions en tantqu’aidefinancière.

Indépendamment des raisons possibles(qui sont, toutes les trois, justifiables dans telle ou telle mesure), lasituation crééese répercute de lafaçon la plusnégative n’incitant pas lesautoritésrégionalesà mener une politiquebudgétaire efficiente.La situation où lesautoritésrégionales ne setiennent pas, en distribuant les ressources financières, aux principes déclarés d’avance et accordent unfinancement complémentaire aux régions en difficultés, laisse présager que le problème des contraintes budgétaires douces reste toujoursactuel dans le systèmebudgétairerusse.

Cela signifie dans la pratique que, quand lesautoritésrégionales ont uneraison valable d’anticiper des financements complémentaires par rapport aux sommesinitialement déclarées,on peut observer quelques effets négatifs.

Premièrement, les autorités régionales peuvent prendre desrisques supplémentairesen effectuant les programmes budgétaires et lesemprunts.

Deuxièmement, la hauteprobabilitéd’êtrerenfloué permet auxautoritésrégionales de prendredes engagements supplémentaires sous la forme d’arriérés et de ne pas songer aux mesuresayant pour but d’élever l’efficacité des dépenses budgétaires dans la région.

Troisièmement, connaissant parl’expérience des années précédentes la liste approximative desindicateurs dont se servent les autorités fédérales pour distribuer les fondsentre les régions, lesautoritésrégionales peuventagir sur les valeurs des indicateurs (par exemple, le volume d’arriérés dans la région, d’impayés dans le secteur public,d’endettement desentreprises publiques dans le paiement des tarifs communaux, etc.). Il enrésulte que ladécision d’accorder un financementcomplémentaire,favorable au premier abord à la population régionale qui en bénéficie,peut conduire à desconséquences ayant uneffet négatif nonseulement pour les habitants des régions concrètes, mais pour le pays en entier (pour les finances publiques). Laprobabilité de ceseffets accroît si lefinancement complémentaire se fait de façon périodique.

Le facteur favorable aux contraintesbudgétaires douces auniveau régional estnon seulement l’augmentation du volume global de l’aide financière prévue par la loi de financesfédérale. Reste élevé le volume de ressourcesfinancières dont lemontant est déjàannoncé avant ledébut de l’exercice, tandis que la prise dedécisions concernantla méthodeconcrète de leurdistribution est déléguée augouvernement qui prend ces décisions au cours de l’exercice. Il en résulte que les autorités régionales ne connaissent pas comment seront distribués tels ou tels moyens financiers,ce qui stimule l’apparition des contraintes budgétaires douces et incite lesautoritésrégionalesà augmenter lefinancement complémentaire.

Ayant examiné les particularités du système des relationsinterbudgétairesrusses qui ont un impact sur le pouvoir décisionnel en matière de politique budgétaire et fiscale au niveauinfranational il y a toute raison de croire que le problème des contraintesbudgétaires doucesexiste dans les relations entre les autorités fédérales et régionales.

Dans la période d’avant les réformes (1999 – 2000) il existait dans ledomaine du fédéralismebudgétaire desconditions pour l’existence des contraintes budgétaires douces car, dans lesrelations entre les budgets fédéral etrégionaux, iln’y avait pas deschéma fixé par la loi fédérale et caractérisé par un degré de dureté minimale. Les autorités fédérales étaient enclines à soutenir les régions en crise, elles renflouaientles régions assezimportantes sur le plan politique, un grand volume de ressourcesfinancièresétantdistribué entre lesrégions demanièrediscrétionnaire;autant d’incitationsdirectes pour le comportement opportuniste des autorités régionales afin d’obtenir des financementscomplémentaires dubudget fédéral.

Avec le lancement de la réforme budgétaire on a vu s’améliorer la situation enmatière dedistribution de fonds aux régions. Les méthodes formalisées de distribution des transferts interbudgétaires ont été adoptées et les résultats de leurs calculs sontfixés dans les lois definances annuelles. Cela devait réduire les possibilités de manipuler la politique budgétaire au niveau régional en vue d’obtenir des financementscomplémentaires.

Deux raisons essentielles ne permettent pascependant de tirer la conclusion univoque que l’acuité du problème des contraintesbudgétaires douces desautoritésrégionaless’estestompée.Premièrement,à la veille desélections lesautoritésfédérales envoyaient dans certainesrégions des ressourcesfinancièrescomplémentaires en vued’obtenir le soutienpolitique du parti au pouvoir de la part de la population. Deuxièmement, un grand volume de revenussupplémentaires dubudget fédéral (durant plusieursannées les projetsbudgétairess’établissentà partir des prixprévisionnels deshydrocarbures qui s’avèrentinférieurs au niveaude prix réel) permetaux autoritésfédérales d’accorder aux régions, plusieurs fois parl’exercice, desressources financièressupplémentaires, lesrègles de leursdistributions n’étant pas adoptées.

Finalement, on peut conclure que lesconditions pour l’apparition du problème des contraintes budgétaires douces desautoritésrégionales existaienten Fédération de Russie durant toute lapériodeaprès le commencementdes réformeséconomiques. Nousallons proposer ci-après, en nous appuyant sur l’analyse faite, une approche del’étudethéorique desconditions et conséquences d’existence des contraintes budgétaires douces des régions russes, et, dans le chapitresuivant, nous essayerons de vérifier empiriquement certaines hypothèses.

2.2. La position du problème et lesconditions du modèle descontraintes budgétairesdouces des autoritésrégionales

Dans ce chapitre le problème des contraintesbudgétaires douces desautoritésrégionales russes seramène à l’étude des conditions etconséquences del’octroi aux sujetsde la Fédération de Russie d’une aide financière irrégulière (non prévue par les projetsbudgétaires) du budgetfédéral qui peut aller au financementdes dépensessupplémentaires desbudgets régionaux.58 L’hypothèse de base consiste à ce que dans les relations lecentre fédéral/les régions il y avait, dans lesannées 1990 etpeut-être plus tard,des contraintes budgétaires douces qui sous-entendent habituellement l’allocation par le gouvernementfédéral des financementscomplémentaires enraison des politiques budgétaires adoptées par les autorités régionales.

Nous supposons que les contraintesbudgétaires douces auniveau régional soientjustifiées par lasituation quand le centre fédéral estobligé derésoudre en partie lesproblèmessocio-économiques desrégions et de leurcompenser l’augmentation des dépenses non seulement par l’octroi des subsides d’égalisation mais aussi pardes financements non réguliers. Par conséquent, les régions en profitaient activement et menaient leur politiquebudgétaire en comptantdéjà sur des fonds complémentaires.

Simulation du comportement desautoritésrégionales

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