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- "l’indice du potentiel fiscal" quiexprime le rapport interrégional des revenus fiscaux potentiels du budget régional compte tenu de la structuresectorielle de la valeur ajoutée produite dans la région àcondition de l’application du niveau moyen de la charge fiscale (le tauxd’impôt effectif).

Il faut reconnaître que le Gouvernement aréussi à trouver la forme efficaced’interaction avecles représentants dupouvoir législatif etles organes du pouvoir régional sans laquelle la mise en œuvre de la réforme en question auraitété impossible ou se seraitpassée très difficilement. Leproblème demodification des sommes consenties calculées selon les principesdéclarés lors de l’examen du projet de loi definances par le parlement (ce qui n’est pas interdit par la loi envigueur) a étérésolu par lacréation d’un groupe de travail permanentcomposé dereprésentants de laDouma, du Conseil de la Fédération,du Gouvernement, de l’Administration du Président, de différents ministères et départements. Après l’adoption des décisions correspondantes par le groupe de travail, l’approbation des propositions duministère des Financesdans l’Assembléefédérale se passe avec moins deconflits et sans apporter de modificationssubstantielles.

L’entrée en vigueur, à partir du 1 janvier 2000, du Codebudgétaire de laFédération de Russie a conduità un ordonnancement dela législationbudgétairefédérale, mais du point de vue desrelations inter budgétaires le nouvel acte législatif n’a pas cependant abouti auxchangements de principe quant à leur régulation. Ainsi, au moment de son entrée en vigueur le Codebudgétaire neprécisait pas lesproportions de répartition des revenus fiscaux entre les organes du pouvoir deniveaux différents(comme avant, on les adoptait par des actes législatifs parmi lesquels il fautciter les lois de finances fédéralespour l’annéesuivante, les lois d’imposions différentes, etc.). Le Code ne fixait pas non plus les principes derelations entre les niveaux différents du pouvoir public en matière de financement descompétencestransférées, de distribution des inputs etautres composantes essentielles du système de fédéralisme fiscal et budgétaire.

Le chapitre 16 du Code budgétaire "Les relationsinterbudgétaires"était presqueentièrementconsacré à l’aspect des relations interbudgétaires tel que lefinancement des niveaux inférieurs du système budgétaire, ainsi qu’à la détermination des principes généraux de relations entre lesbudgets de niveaux différents. Ceci étant, le Code budgétaire, ainsi que la législation budgétaire précédente,ne contenait pas de mécanismes transparents définissant le mode d’interaction des organes dupouvoir et de gestion de niveaux différents concernant le financementdes engagements de dépenses. Le chapitre susmentionné ne contenait pas de dispositionsdéfinissant lesprincipes de répartition des transferts inter budgétaires fondés sur les critères formels et transparentsd’égalisationinterbudgétaire oubien les critères debesoin en financement comme cela était prévu par la Conception de réformation des relationsinterbudgétaires.55 L’article 135 qui établissait les principes généraux de distribution desubventions pour égaliser la couverture budgétaire des régions n’était finalement pas mis envigueur car il prévoyait la définition des financements basée sur les normes de financement etles normes sociales minimums. Au lieu de cela, la loi relative à la mise en vigueur du Codebudgétaireétablissait quec’était la loide finances fédéralepour l’exercicesuivant qui devait définir le mode d’octroi et de calcul des subventions.

Cette situation se justifiait par des raisonsdifférentes.Premièrement, aumoment de l’examen duCode budgétaireà la Douma (1997-1998)il n’y avait pas deconception unique de réformes en matière de fédéralismebudgétaire qui puisseservir de projet de loi. Deuxièmement, la réformation radicale des relations interbudgétaires par voie d’amendements apportés au Code budgétaire dans l’année précédant la mise en vigueur du Codebudgétaire etprévoyant lerenoncement aux mandants non financés, la fixation à long terme de la distribution des revenus fiscaux, laformalisation de la distribution des transferts interbudgétaires n’était opportune ni du pointde vue politique (période électorale), ni pour d’autres raisons parmi lesquelles on peut citer la réforme fiscale à venir qui était en elle-même une étape sérieuse dans l’élévation de l’efficience des relationsinterbudgétaires.

Le changement de lasituation politique en 2000 a permis d’aborder le problème de différence des statuts budgétaires régionaux. Comme nous l’avons déjà dit, au début des années 1990, pour des raisonsdifférentes ontété conclus des accords dedélimitation desobjets de compétencesentre les autoritésfédérales et les régions qui, dans certains cas,prévoyaient lesconditions particulières de répartition des revenus fiscaux entre les budgets fédéral et régionaux, et vers 1999 – 2000 ces conditions entraient encontradiction avec les principes de répartition des revenus établis par la législation budgétaire et fiscale.

A la suite de l’adoption, en 1999, de la loifédérale "Sur les principes et le modede délimitation desobjets de compétenceset des pouvoirs entre les organes du pouvoir public de la Fédération de Russie et les organes dupouvoir public des sujets de la Fédération"n 119-F3 le problèmede contradiction à lalégislationfédérale de certaines dispositions desaccords sur la délimitation des objets de compétences et des pouvoirs entre lesorganes du pouvoir public de la F.R. et les organes du pouvoir public dessujets de la F.R. a perdu pour beaucoup son actualité. Conformément au point 1 de l’article 3 de cette Loi, "les loisfédérales constitutionnelles et leslois fédérales ainsi que les constitutions,les statuts, les lois et d’autres actes juridiques des sujets de la F.R., ainsi que lesaccords et les contrats ne peuvent pas transférer, exclure ou redistribuer lesobjets de compétencesde la F.R. ou les objets en compétence communeétablis par la Constitution de la F.R.". Conformément à l’article 32 de cette Loi "lescontrats et accords en vigueur sur le territoire de la Fédération de Russie avantl’adoption de la Loien question doivent être mis en conformité avec la Loi fédéralependant trois ans àpartir du jour de son entrée en vigueur" (p. 2). Ce délai de 3 ans a expiré en 2002 et lesautoritésfédérales n’ont rien fait pour modifier lesconditions des contrats et des accords conclus, c’est pourquoi les dispositionsmentionnées desaccords et des contrats ont automatiquement cessé d’agir.

Cependant, des mesures visant à compenser les pertes à la suite de l’arrêt des accords sur la délimitation des pouvoirs et desobjets de compétencesont été prises par rapport à quelques sujets de laFédération. Les conditions les plusfavorables pour les budgets régionaux sont contenues notamment dans les accords et contratsbudgétairespassés avec lesrépubliques duTatarstan et du Bachkortostan, les régions qui constituaient, audébut de 1990, lamenace principale pour l’intégrité dela Fédération. Afin de compenser lespertes en revenus des budgets des régions mentionnées le budget fédéralconsent, à partir de2001, des sommes importantes sous la forme de programmes fédéraux de développement régional (par exemple, la loi definances pour 2004 prévoit plus de 11 milliards de roubles, soit 0,06 duPIB).

En été 2003 dans le cadre de laréforme dedélimitation despouvoirs et objets de compétences (voir ci-dessous) la Douma et le Président ont signé la Loi fédérale n 95-F3 "Sur l’introduction des modifications etamendements à la loifédérale "Sur les principesgénéraux d’organisation des organeslégislatifs(représentatifs) etexécutifs du pouvoirpublic des sujets de la Fédérationde Russie"". Cette loi prévoit l’introduction du nouveau procédé de conclusion des contratsrelatifs à ladélimitation despouvoirs et objets de compétences. L’article 26.7 de la nouvelle rédaction de la loi "Sur lesprincipes généraux..." dit notamment que les accords entre lesautoritésfédérales et régionales en matière de délimitation des compétences établissant les principes dedélimitation quidiffèrent de ceuxétablis par la loifédérale ne peuvent être conclus que si leurnécessité est justifiée par les particularités économiques et géographiques de la région. La condition obligatoired’entrée en vigueur de l’accord sur la délimitation des compétences est son adoption en tantque loi fédérale;son délai ne pouvantpas dépasser dixans.

Outre la baisse du degré d’inégalité des régions en matière budgétaire liée aux contrats de délimitation des pouvoirs et objetsde compétences, lapériodeconsidérée (la deuxième étape de la réforme des relationsinterbudgétaires) estmarquée par leperfectionnement des principes de distribution des transferts duFondsfédéral de soutien des régions. En 2000, les sommestransférées ont été pour la première fois calculées d’après la nouvelle méthode, avec l’impact minimum dedifférentesdispositions de transition, y compris l’aide financière et autres indicateurs desannées précédentes.

La tentative de résoudre le problème des mandats fédéraux non financés est devenue un événement important de ladeuxième étape de la réforme des relationsinterbudgétaires: leFonds de compensations, de subventions et de subsides a été créé auprès du budget fédéral. Il finançait initialement les dépenses des budgets régionaux destinées à payer des allocations auxcitoyens ayant les enfants et celles prévues par la loi fédérale "Sur le soutien public deshandicapés dans laFédération de Russie". Lacréation de ce Fondsest due à lacentralisation des revenus provenant de la TVA au budget fédéral (en 1999 – 2000 le budget fédéral recevait 85% de la TVAcollectée sur leterritoire de chaque sujet de la Fédération,et, à partir de 2001,avec l’entrée envigueur du chapitre 21 du Code fiscal, toutes les recettes de la TVA vont aubudget fédéral).

En 2004, la commission de délimitation des compétences a pris la décision de supprimer, le pluspossible, le systèmede mandats de dépenses. Finalement, a été priseune décision qui a euun grand retentissement dans la société russe: il s’agit de l’adoption, en 2004, de la loivisant à abolir lesmandants non couverts (ce qu’on a appelé "monétisation des privilèges"), étroitement liée à laconstruction des relations interbudgétaires à partir de 2005. A cette fin, 155lois en vigueurs régissant les privilèges ont étéamendées. Outre cela,ont été annulées 41 lois déclarant l’instauration desfacilités qui, dans lapratique, n’étaient jamais financées.

Le droit aux transports gratuits en ville eten banlieue, aux médicaments et au traitement gratuit dans les sanatoria aété monétisé à partir du 1 janvier 2005. Tousles bénéficiaires de cesfacilités ontété divisés en "fédéraux" et "régionaux", c’est-à-dire en deux catégories de citoyens dont lesprivilèges sontétablis au niveaufédéral ou régional et, respectivement, sontfinancés à partir du budget fédéral ou régional. Pour adoucir quelque peules conséquencesnégatives possibles dela réforme, la loi definances 2005 prévoyait, par le biais du fonds de cofinancement des dépenses sociales, d’accorder des sommesconsidérables auxsujets de la Fédérationpour qu’ils puissentfinancer leurs engagements envers les catégories de citoyensprivilégiées. Ainsi, 12,7 milliards deroubles, soit 55% du fonds de cofinancement des dépenses sociales, ont été prévus pour financer lescatégories de lapopulation privilégiées.Quant au fonds lui-même, il a grossi considérablement par rapport à 2004 (de 6 à 23 milliards de roubles). 56

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