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Le système politique intègre, l’absence de groupes de coalition et de mécanismes du marchandagehiérarchique dans larépartition desressources entre les organes du pouvoir contribuent à la possibilité des autorités nationales de contrecarrer lecomportement opportuniste au niveau infranational.
  1. En concluant sur la nécessité d’accompagner la décentralisation d’établissement desmécanismes efficacesde contrôlehiérarchique del’activité fiscale au niveau infranational,nous indiquons que les mécanismes simples de hiérarchie fiscale, à savoir: la distribution centralisée d’emprunts (sans utilisation desemprunts bancaires ou au marché ouvert), la limitation des montants d’emprunts, le contrôle des décisions en matière de dépenses, etc., ne peuvent pasêtreutilisés dans lesgrandes fédérationsou à plusieursniveaux. Un grand nombre d’importantes entités territoriales et administratives infranationales à plusieurs juridictions autonomesde niveau inférieurnon seulement affaiblit la possibilité d’établir des contraintesuniverselles pour toutes les entités infranationales, mais rend très difficile le transfert completde la responsabilitéde prise des décisionsfiscales au niveau infranational, car les décisions des organes du pouvoir duniveau le plus inférieur peuvent être contraires à celles des autorités infranationales du niveau intermédiaire. L’influence politique des grandesjuridictions sur le processus de prise des décisions au niveau central,l’idée nationale que les crisesfinancières sontinadmissibles dans les grandes régions àpopulation importante empêchent de mener une politique conséquente visée à durcir les contraintesbudgétaires.

2. L’analysethéorique des contraintes budgétaires douces des autoritésrégionales en Russie

Le présent chapitre examine la positiondu problème, lespréalables et lastructure des modèlesdes contraignes budgétaires douces des autorités régionales, donne les résultats analytiques dedifférentsmodèles qui exprimentle comportement du centre fédéral etdes autoritésrégionales, lesconditions et les conséquences d’apparition des contraintes budgétaires.

2.1. Les conditions de l’apparition des contraintes budgétaires douces des autoritésinfranationales en Fédération deRussie

Système desrelations interbudgétaires enRussie avant 2000

Nous avons déjà étudié en détails, dans certains travaux,l’évolution dusystème dufédéralisme fiscal russe dans lesannées1990.53 Il est indispensable de noter que ledéveloppement dusystème de relationsinter budgétairess’accompagnait de ladestruction du systèmede gestion instaurésous le régimesoviétiqueoù régnait une hiérarchie budgétaire unitaire dure.

Les réformes du début des années 1990, visant en général à la décentralisation, ont aboutià un système de répartition des compétences entre les niveaux dupouvoir public fixédans la Constitution quand les autorités régionales avaient beaucoup depossibilitésd’influencer lecontenu concret des compétences àtous les niveaux du pouvoir: fédéral,régional et local. Ilen a résulté unsystème fédéral flexible ayant pourconséquence des effetsdirectement opposés.D’une part, desconditions fiscales et budgétaires injustifiablement favorables ont été créées pour certainesrégions de laFédération et, d’autre part, avec le renoncementà une diminutionbrusque des dépensesbudgétaires une partiesubstantielle des engagements budgétaires était transférée auxbudgets régionaux etlocaux. D’une part, aété créée la base dusystème fiscalconstituéd’impôts fédéraux, régionaux et locaux, et,d’autre part, cesystèmebudgétaire permettaitune redistribution régulièrede fonds entre les budgets de différents niveaux à l’aidedes règles assezdouces de redistribution des recettes fiscales et des fonds. D’une part, la loi fédérale assurait une indépendance budgétaire formelle desautoritésinfranationales et, d’autre part, admettait de multiples dérogations aux lois fédérales budgétaires et fiscales dans certainesrégions de laFédération ce qui conduisait souventà la destruction del’espace économique unique dupays.

En résultat, les contradictionscontenues dans la nouvelle structure budgétaire conduisaient à l’irresponsabilité des autorités infranationales enmatière de fournituredes biens publics. Premièrement, la partie substantielle des engagements budgétaires transférés au niveau infranational aété établie sous forme de mandatsfédéraux, c’est-à-dire que les autorités fédérales se sont attribué les compétences de réguler les caractéristiques quantitatives defourniture des biens publics. Deuxièmement, l’absence de règles formelles de distribution des revenus entre les niveaux dusystèmebudgétaire et lespossibilités derecevoir, en accord avec les autorités fédérales, des fonds complémentaires ne permettaient pasd’établir descontraintes budgétaires dures et n’incitaient pas à éleverl’efficacité du système de fourniture des biens publics aux niveaux régional et local.

D’ailleurs, cet état des choses était justifié pour beaucoup par lesréalités du début des années 1990. En analysant lesystème de relationsfiscales et budgétaires créé entre les niveaux du pouvoir public il ne faut pas oublier quependant longtemps le système budgétaire russe faisait partie du système budgétaire hautementcentralisé del’UnionSoviétique dontl’économiecontenait une part extrêmement grande de redistribution du produit intérieur brut par le biais du budgetpublic ce qui s’accompagnait d’une redistribution des ressources budgétaires interterritoriale intenseen l’absencepratiquement totale d’autonomie des gouvernements infranationaux (surtout de ceux quifaisaient partie de la RSFSR) aussi bien en matière d’imposition que de régulation des volumes de bienspublics et de détermination du niveau des dépenses budgétaires.54 Parconséquent, le contenudes relations interbudgétaires consistait à coordonner les budgets avec les administrations hiérarchiquement supérieures en vue de les faireadopter ensuite, ce qui incluait aussi bien la détermination des dépenses budgétaires que l’accord sur la répartition des revenus entre lesbudgets et/ou sur le montant des subventions.

Le renoncement, en 1990, d’une réforme budgétaire fondamentale fait obstacleprincipal au développement des relations fédératives. Le volume globald’engagements dedépenses des budgetsde tous les niveaux dépassait d’avance les possibilités budgétaires en matière de revenus. La part substantielle d’engagements de dépenses était sous forme de mandatsfédéraux non financés, c’est-à-dire que les lois fédérales en chargeaient les budgetsinfranationaux sans définir les sources de financement. Dans ce contexte, le volumenécessaire dedépensesinfranationales étaitdéfini par lesautoritésfédérales ce qui conduisaità l’affaiblissement de laresponsabilité desautoritésrégionales et localespour les décisionsbudgétaires prises.Dans les conditions oùles engagements de dépenses dépassaient les possibilités de revenus, la méthode formalisée de répartition des fonds introduite defaçon formelle dans leprocessus budgétaireen 1994 ne parvenait pas à ses fins, car l’élément décisif dans la répartition des transfertsinterbudgétairesétait lapossibilité pour larégion de conveniravec les autoritésfédérales des grandeurs des indicesinitiaux, avant tout en matière d’engagements de dépenses financées par le centre.

Finalement, vers la fin des années 90, on a vu se créer dans le pays unsystème de relationsbudgétairesfondé formellement surles principes constitutionnels d’autonomie des autorités régionales et locales dans le cadre de leurs compétences (y compris enmatière de politiquefiscale et budgétaire). Dans la pratique, cependant, ce système était, d’une part, extrêmement centralisé, ce qui se manifestait dans lesrelations entre les autorités fédéraleset les régionsà hautdegré de dépendance des ressourcesfédérales et, d’autre part, il y avait une grandedécentralisation decompétences parrapport aux régionsà grande couverturebudgétaire.

S’il s’agit des origines duproblème descontraintes budgétaires douces à l’époque, on peut supposer que son caractère extrêmement aigu s’explique non seulement parl’absence derèglesformalisées derépartition desressources entre les budgets régionaux mais souvent par l’absence de loi de financesvotée au début de l’exercice. L’accumulation des arriérés dans la sphère budgétaire, la distribution, sans aucunsystème, desprêts, subventions etdotations budgétairesse répercutait defaçon extrêmement négative sur laresponsabilité desautoritésinfranationales en matière de fourniture efficace des biens publics.

Réformesprincipales dans le domaine du fédéralismefiscal en 1999 –2004.

Quant aux mesures réalisées dans la période à partir de 1999 qui pouvaientinfluencer les contraintes budgétaires des autorités régionales, il faut noter que les premières mesures législatives en matière de perfectionnement desrelations inter budgétaires étaient prises déjà lorsde la préparation duprojet de loi sur le budget fédéral de1999. Ces mesures consistaient, avant tout, en des tentatives pour passerà la nouvelleméthode derépartition des fondsdestinés au soutiendes régions, ainsiqu’à uneredistribution des revenus fiscaux entre les budgets fédéral et régionaux (en 1999 commence leprocessus de redistribution des revenus provenant de la TVA en faveur du budgetfédéral où, à partir du 1 avril de lamême année sont allés 85% des revenus fiscauxcorrespondants, soit 10 points de % de plus qu’avant).

La nouvelle méthodede répartition destransferts (subventions pour égaliser la couverture minimale du budget) était basée sur une approche toutà fait nouvelle,à savoir:l’égalisation dupotentiel fiscal des régions compte tenu de leurs besoins en dépenses. La nouvelle méthode prévoyaitque la part essentielle destransferts étaitallouéeproportionnellement àla déviation dupotentiel fiscal moyen par tête d’habitant des sujets de la Fédération par rapport au niveau moyendu pays compte tenu de l’indicateur de différentiation interrégionale du volume et du coût des dépenses pour la fourniture desbiens publics régionaux en Russie toute entière. La nouvelle approchesous-entendait le renoncement à la coordination avec les régions des données initiales relatives aux revenuset les dépenses desbudgets régionaux etétait basée sur les données statistiques disponibles duGoskomstat, duministère des Taxes et Impôts, duministère des Finances, etc.

En l’absence de conditions politiquespermettant de réduireles mandats fédérauxnon financés on atrouvé la solution duproblème decoordination des valeurs absolues des dépenses et revenus prévus par les budgets régionaux pour l’année suivante (rappelons que ceproblème aempêché un bon fonctionnement dumécanisme derépartition destransferts introduit en 1994). Il a été décidé que la région devait définir la somme du transfert en sebasant sur les indicateurs relatifs du rapport entre les besoins endépenses, lecoût de la fournituredes biens publics et le potentiel fiscal. En d’autres termes, la nouvelleméthode prévoyait que l’octroi des ressourcesbudgétairesfédérales doit se faire non pourcouvrir le besoin en revenus complémentaires calculé en indicateurs absolus, mais proportionnellement à une valeur calculée caractérisant l’intensité du besoin en financement parrapport àl’indicateur moyen dupays.

A ces fins, on a introduit dans le calcul dufinancement des notions telles que:

- "l’indice des dépenses budgétaires" qui exprime ladifférentiationinterrégionale ducoût et du volume desservices budgétairesfournis sur la base des facteurs indirects définissant les besoins enfourniture de tel ou tel bien public dans différentes régions en liaison avec lesdifférencesinterrégionales dansla structure d’âge de la population et les conditions géographiques, climatiques,etc.;

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