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Institut de l’Economie de la Transition(Moscou)

Université Pierre Mendès France (Grenoble)

La réforme du fédéralisme fiscal en Russie:

le problème des contraintesbudgétaires douces desautoritésrégionales

Ilya Trounine

Thèse en co-tutelle dedoctorat de Sciences Economiques

Résumé enfrançais

Soutenue en Octobre 2006

Jury

Serge Sinelnikov,Professeur, IET Moscou, directeur de thèse

Ivan Samson, MCFHDR, UPMF Grenoble, directeur de thèse

Alexandre Radigyn,Professeur, Académied’EconomieNationale, Moscou

Jacques Fontanel,Professeur, UPMF Grenoble

Xavier Richet,Professeur, UniversitéParis III Sorbonne Nouvelle, rapporteur

Vladimir Mau,Professeur, Académied’Economie Nationale,Moscou, rapporteur

La réforme du fédéralisme fiscal en Russie: leproblème descontraintes budgétaires douces des autorités régionales

TABLE DES MATIERES

Introduction. Problématique de l’étude 5

1. Les contraintes budgétaires douces: théorie, analyse empirique etpratique 11

1.1. L’analyse des aspectsthéoriques duproblème descontraintes budgétaires douces 12

1.1.1. Les contraintes budgétaires douces desentreprises 12

1.1.2. Les contraintes budgétaires douces desautoritésinfranationales 14

Les préalables de l’apparition des contraintesbudgétaires douces desautoritésinfranationales 15

a) Ledéséquilibre vertical dusystèmebudgétaire 16

b) Les pouvoirspropres des autoritésinfranationales en matière de revenus 18

c) L’organisation du système des transfertsinterbudgétaires 19

d) La répartition des mandats dedépenses entre lesniveaux de pouvoir 19

e) La non-transparence du processus budgétaire et de la comptabilité budgétaire au niveauinfranational 21

f) Les degrés d’autonomie dans la prise desdécisions sur lesemprunts 21

g) L’organisation de l’Etat fédéral et tâches politiquescourantes 23

h) La réputation des autorités nationales 24

i) L’asymétrie de l’information 24

Les effets économiques des contraintesbudgétaires douces desautoritésinfranationales 25

a) Les différents aspects de l’adoucissement des contraintesbudgétaires desautoritésinfranationales 26

Le financement des dépenses à partir de sources extérieures 26

La variation du prix marginal de lafourniture des biens publics et l'illusion fiscale 26

b) Le comportement déloyal (opportuniste) desautoritésrégionales 29

Les contraintes budgétaires douces 29

Problème du "pool commun" 31

c) Les effets macro-économiques négatifs 32

d) La motivation insuffisante pour ledéveloppement desefforts fiscaux 33

Les méthodes d’estimation des situations descontraintes budgétaires douces des autorités infranationales 35

MODELE R. LOGAN 38

MODELE MOESEN et VAN CAUWENBERGE 41

MODELE DAHLBERG, PETTERSSON-LIDBOM(2003) 42

MODELE RODDEN (2001) 44

1.2. L’opposition aux contraintesbudgétaires douces desautoritésinfranationales dans les conditions de décentralisation fiscale:l’expérience des pays étrangers 47

2. L’analyse théorique des contraintesbudgétaires douces desautoritésrégionales enRussie 56

2.1. Les conditions de l’apparition des contraintesbudgétaires douces desautoritésinfranationales en Fédérationde Russie 57

Système des relationsinterbudgétaires enRussie avant 2000 57

Réformes principales dans le domainedu fédéralisme fiscal en 1999– 2004. 59

2.2. La position du problème et les conditions dumodèle des contraintesbudgétaires douces desautoritésrégionales 70

Simulation du comportement desautoritésrégionales 71

Simulation du comportement desautoritésfédérales 77

Ordre successif d’actions, les équilibres possibles, lesconditions d’apparition des contraintes budgétaires douces desautoritésrégionales 79

a) Le modèle d’interaction à la première entrée du gouvernement fédéral 80

b) Le modèle d’interaction simultanée du gouvernement fédéral et des autorités régionales 81

c) Le modèle d’interaction à la première entrée des autorités régionales 84

2.3. L’interprétation des résultats de l'analysethéorique del’interactionautorités centrales– régionales 96

Les déductions principales de l'analysedes modèlesthéoriques 96

Les déductions de l'analyse dumodèle théorique et le système des relations interbudgétaires enFédération de Russie 101

3. La vérification empirique de certaineshypothèses relativesaux contraintes budgétaires douces au niveau des autorités infranationales 104

3.1. Les principaleshypothèses et leslimites de l'analyse empirique 105

Les hypothèses principales 108

3.2. Les résultats généraux de l'analyseempirique 110

Conclusions générales 112

Bibliographie 123

Introduction. Problématique de l’étude

Les études des rapports entre lesagents économiques enmatière derépartition desressources montrent que la transmission de fonds par tel agent économique à tel autre peut entraîner des conséquences économiques différentes qui sont largement fonctiondu comportement des agents économiques (peuvent être agents économiques diverses firmes, autorités, personnes, etc.) eninteraction. Ainsi, ayant obtenu des ressources financières (à titre remboursable, sous forme decrédits, ou nonremboursable, sous forme d’aide financière ou d’annulation de dettes), l’agent économique peut excéder les dépenses marginales d’une activité donnée par rapport à au résultat final de cetteactivité.D’où la possibilité d’exercer cette activité avec plus d’envergure que sans les ressourcespermettant de financer les pertes subies par ledit agent. Dans le casgénéral le volume donné de production ou de consommationpeut êtreconsidéré comme supérieur au niveau d’efficacité.

Dans certaines conditions les agentséconomiquesbénéficiaires de ressourcesfinancièresextérieures modifientleur comportement afin de maintenir le niveau excessif de leur budget.Autrement dit, les agents économiques peuvent prendre des décisions impliquant des risquesélevés d’insolvabilité, en sachant à l’avance (ou en espérant) que dans cette situation ilsrecevront de l’extérieurune aide financièrepréalablement nonannoncée. Ce cas estanalogue à lasituation où surgit lerisque de comportement déloyal d’un assuré: "comportement opportuniste post-contractuel" (moral hazard). Pour décrire cette situation on recourtà la notion decontrainte budgétairedouce (soft budget constraint), ce qui veut dire que, dès le début, l’agent économique encourt des contraintesbudgétaires fixes,mais qu’il estcependant probable que ces contraintes seront adoucies grâce aux anticipations d’un financement supplémentaire, non prévu par les conditions initialesd’activité. La situation des contraintesbudgétaires doucespeut concerner les entreprises qui exercent leur activité, en sachant que si elles ont desproblèmes financiers,ceux-ci seront résoluspar l’Etat, unebanque ou un autre agent. Cette situation peut aussi concerner les organes depouvoir qui espèrentque la responsabilitépour ces problèmes etle financement de leur solution seront assumés par les créditeurs extérieurs ou les autorités supérieures.

Les contraintes budgétaires douces des entreprisespeuvent êtredéfinies comme lapossibilité definancer, pendant une longue période de temps, leurs pertes aux dépens d’autres agents économiques (Etat, consommateurs etfournisseurs, banques, personnel). L’Etat peut infléchir ce processus, en autorisantles entreprises àaugmenter leurs arriérésfiscaux, en variant ses dépenses en matière de subventions aux entreprises, en agissant sur lesystème d’exécution obligatoire (enforcement) des contrats avecd’autres agents, endurcissant les sanctions contre les mauvais payeurs ou, au contraire, enprévenant la faillitedu débiteur.

Ainsi, on peut signaler deux incidencesnégatives descontraintes budgétaires douces des agents économiques:

  1. la distorsion du systèmedes incitations déterminant le comportement des agents économiques;
  2. le dépassement du volume de productionet (ou) de consommation des biens par rapport aux volumes optima dans lecontexte des contraintes budgétaires dures.

S’agissant de contraintes budgétaires des organes du pouvoir public on peut établir une analogie dans le cadreduquel de l’aidefinancièresupplémentairereçue du budgetd’un échelon donné du pouvoir public, ceci dans unsystème à plusieurs niveauxbudgétaires, par lebudget d’un autreéchelon fait augmenterla production des biens publics. A noter qu’une situation dans laquelle lestransferts financiers font augmenter le volume des biens offerts auconsommateur ne méritepas toujours le qualificatif d’inefficace du point de vue social. Par exemple, si l’on envisage les rapports entreles différentséchelons du pouvoirpublic dans un Etat àplusieurs niveaux budgétaires, on verra que les autorités centrales peuvent adresser destransferts financiers aux autorités infranationales pour augmenter au niveau infranationall’offre de ceux desbiens publics dont les externalités positives ne sont pas prises en compte par lesautoritésinfranationales. Du fait de la transmission d’un transfert financé par tous les contribuables del’Etat, le volume dela production des biens publics dépasse celui qui aurait été atteint sans cette aide.Cependant, le volume des dépenses du budget central pour le versement du transfert peutêtre inférieur au montant desexternalités quicorrespondent àl’accroissement del’offre des bienspublics. C’estanalogue à ce qui sepasse, lorsque les subventions consenties par l’Etat aux entreprises monopolistesleur permettent de porter leur production à un niveau correspondantà l’optimum social. Avecl’apparition desincitations faisant élever la production des biens à externalités positives, la transmissiongratuite de fonds dans le cadre des finances publiques représente dans le cas général un instrument servantà optimiser au plansocial la répartitiondes ressources. Toutefois, dans bien des cas s’avèrent très importants non seulement le faitmême d’affectation de fonds par lecentre au profit des autorités locales, mais aussi la stratégie de cette affectation quiexerce son influence sur le comportement des bénéficiaires des fondsalloués, en leursuggérant dessolutions inefficaces. On peut supposer qu’au cours de la dernière décennie les problèmes liés à la gestion des finances publiquesau niveau infranational en Russie résultaient bien, dans une large mesure, de la pratique descontraintes budgétaires douces.

Dans la science économique l’analyse du comportement desagents économiques,tributaire des particularités de leurs rapports réciproques comprenant les transferts de fonds, a débuté par l’étude du comportement desentreprises dans les économies planifiées. Des travaux plus récents ont montré que dans l’interconnexion financière des divers niveaux du pouvoir public le comportement desorganes de pouvoir infranationaux n’est pas moinsinfluencé par lesaspects institutionnels des rapports interbudgétaires que par les mécanismes formels de délimitation des fonctions enmatière de revenus etdépenses, derépartition desrecettes fiscales et de transferts interbudgétaires.

Dans le même temps, il faut noterqu’en règle générale, dans les Etats à niveaux budgétaires multiples existent desprémisses naturellespour l’émergencede problèmesliés aux contraintesbudgétaires douces.Cela tient notamment au fait que, malgré l’existence de plusieurs niveauxformellement indépendants du pouvoir public, les électeurs des organesinférieurs sont aussiceux des organes supérieurs, ce qui fait qu’en cas de difficultés financières à l’échelon inférieur les organes supérieurs apportent généralement leur soutien aux organessubordonnés. Voilapourquoi la politique en matière de rapports interbudgétaires doit viser à mettre en place lesprocéduressusceptibles de prévenir les conséquences négatives des contraintes budgétaires douces ou à les minimiser autant quepossible.

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