WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 || 15 | 16 |   ...   | 33 |

Хотя необходимость проведенияадминистративной реформы была заявлена еще в президентском посланииФедеральному собранию 1997 г. (тогда же была создана специальная комиссия погосстроительству), ни программного документа, ни содержательных нормативныхактов, связанных с ее реализацией до последнего времени принято не было.Более того, посвященный административной реформе раздел Программысоциально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу (ПрограммыГрефа) в 2000 г. был исключен из окончательной редакции44, и данноенаправление фактически выпало из плана действий Правительства.

Президентское послание 2002 г, вновь вернулопроведение Административной реформы в число официально признанных приоритетов,определив в перечне ее основных задач качественную трансформацию структурыисполнительной власти и пересмотр (в сторону существенного сокращения)государственных функций. Принципиальным шагом стало официальное оформлениеконцепции административной реформы в правительственном докладе президенту «Обосновных направлениях административной реформы в РоссийскойФедерации»45, подготовка которого была включена в новую редакцию плана действийправительства на 2002 г46. в соответствии спрезидентским посланием.

Ряд новых значимых шагов в областиреализации административной реформы заложен в проекте Программысоциально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочнуюперспективу (2003-2005 годы), внесенной Минэкономразвития России в апреле 2003г. в Правительство, и представленной на открытое обсуждение.47

В настоящей статье рассмотрен ход и планыреализации ключевых положений административной реформы в России, в контекстемировой практики в этой сфере.

Реформа структуры федеральных органовисполнительной власти.

Одной из важнейших причин неэффективностидействующий системы госуправления является нерасчлененность функций органовисполнительной власти, когда каждое министерство и ведомство сочетают в себеполитические, регулятивные, контрольные функции и функции оказания публичныхуслуг. Ситуация, когда отраслевые ведомства сами себя контролируют, формируеторганизационные основы коррупции. Ведомства выступают лоббистами интересовподведомственных предприятий в бюджетном и нормотворческом процессах.Множественность и функциональная «перемешанность» функций и полномочий ведомствпорождает сложный механизм согласований при принятии Правительством решений,выходящих за рамки «совпадения кругов властных функций» каждого отдельноговедомства.

Кроме того, из состава государственнойслужбы не выделены технические и обеспечивающие функции, что ведет кнепомерному раздуванию штатов органов исполнительной власти при одновременномснижении эффективности выполнения этих функций (как это всегда бывает безконкуренции).48

В этих условиях перестройка структурыорганов исполнительной власти должна привести к разделению функций междуразличными типами ведомств. Такой подход в целом соответствует утвержденной в2001 г. Концепцией реформирования государственной службы РоссийскойФедерации49

, предполагающей уточнение, конкретизация иклассификация органов исполнительной власти:

- по характеру функций (политические,ресурсно-распорядительные, контрольные, силовые, учетные, аналитические,кадровые, и т.д.);

- в другом аспекте - деление функций наосновные и инфраструктурные (обеспечивающие), и в связи с последним - наисключительно государственные и полностью или частичноделегируемые.

На основе выполняемых функций предполагаетсявыделить четыре типа органов государственного управления:

- министерства - органы, выполняющие функциивыработки государственной политики и координирующие деятельностьгосударственных агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере(примерами министерств могут служить министерства финансов, юстиции,обороны)

- службы, органы, оказывающие услуги,связанные с реализацией властных полномочий государства и финансируемыеисключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежейхозяйствующих субъектов и населения (служба судебных приставов, налоговаяслужба, таможенная служба);

- надзоры, органы, реализующие контрольныефункции государства по отношению к хозяйствующим субъектами инаселению;

- агентства, органы, оказывающиегосударственные услуги как за счет бюджетных средств, так и на платной основе(примерами агентств могут служить авиационно-космическое агентство,статистическое агентство).

Предполагается, что рационализация структурыгосударственных органов будет сопровождаться рационализацией их внутреннейструктуры, включающая переход к модульному принципу построения, при которомосновным структурным подразделением становится департамент, наделенныйопределенным кругом самостоятельных полномочий.

В соответствии с Концепцией предполагаетсяпоэтапное внедрение методов управления производительностью, планированиядеятельности и анализа ее результатов, позволяющие объективно оценивать работугосударственных органов, их подразделений и отдельных служащих, при этомобеспечив расширению прав руководителей в обоснованном перераспределениисредств между статьями, формировании штатного расписания и использовании фондаоплаты труда.

По мере отработки методов планирования иоценки результативности предполагается обеспечить частичное замещение сметногофинансирования расходов на государственное управление программно-целевым, чтодолжно способствовать развитию контрактных отношений, включая аутсорсинг многихвидов деятельности, не имеющих политического характера.

Определенные практические шаги в этомнаправлении предполагаются в рамках Федеральной программы по реформированиюгосударственной службы50, включающей в частностипроведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по «определениюобязанностей, полномочий и мер ответственности федеральных государственныхслужащих на основе изучения характера и объемафактически выполняемых ими функций, а также разработкеслужебных контрактов».

В мировой практике накоплен значительныйопыт по проведению функциональных обзоров деятельности органов исполнительнойвласти, осуществляемых как на уровне национального или региональногоправительства в целом, так и отдельных министерствах. С точки зрения обзорарезультатов такой практики в таких разных странах как Бразилия, Великобритания,Иордания, Казахстан, Канада, Латвия, Македония, Никарагуа, США, Таиланд,Танзания, Ямайка и др., рассмотренный, интерес представляет недавняя работаэкспертов Всемирного Банка Ника Мэннинга и Нейла Пейрисона.51

Функции государственных ведомств,рассматриваемых обзоров анализируется с точки зрения возможности их передачи внегосударственный сектор (например, часть функций по предоставлению услуг),передачи на более низкий (децентрализация) или высокий (централизация) уровеньвласти, из центра в регионы (муниципалитеты) или наоборот. Также проводитсяоценка масштабов реализации функций – какой объем должен осуществлятьсяорганами (муниципального) государственного управления..

По функциям, отнесенным к ведениюгосударства, вырабатываются рекомендации относительно необходимости ихзакрепления за министерствами (политическими органами), передачей их агентствамили различного рода подконтрольным государству организациям, казенным илиунитарные предприятиям, бюджетным учреждениям и др.

Например, в Великобритании, начиная с 1998г. было создано 140 исполнительных ведомств, охвативших 75% гражданскойгосударственной службы. Созданная модель исполнительных ведомствпредусматривает заключение министерствами с исполнительными ведомствамирамочных соглашений и ежегодных договоров о результатах деятельности, оплатутруда служащих ведомств по результатам деятельности.52

В целом, к числу «неотъемлемогосударственных» относятся функции, как правило, характеризующиеся сложностьюзадач и часто пересматриваемыми политическими целям, которые не могут бытьреализованы на основе контрактов с внешними организациями, поскольку трудноподдаются конкретизации и оценке в денежном выражении или не могут оказыватьсяна конкурентной основе.

Вставка1.

Типология функций органоввласти

При разбивке функций на отдельные компоненты,как правило, применяется следующая типология

  1. Политические функции: такие какстратегическое планирование, составление проектов юридических документов,разработка контрактов о достижении результатов деятельности, минимальныхстандартов и норм, анализ и оценка политики, прогнозирование. Эти функцииобычно считаются «неотъемлемо государственными» и требующими специальныхнавыков и обычно осуществляются основными министерствами центральногоправительства.
  2. Функции координации, надзора и мониторинга результатовдеятельности: такие как координация отношений междуразличными органами, мониторинг результатов деятельности дочерних органов,содействие и обеспечение возможности дочерним органам для достижения ими своихплановых показателей результативности деятельности. Эти функции также, какправило, считаются «неотъемлемо государственными» и осуществляются основнымиминистерствами.
  3. Функции предоставления услуг: такие какпредоставление товаров или услуг внутренним (другие государственные органы) иливнешним (фермеры, работники лесного хозяйства, рыбаки) клиентам. Функцияпредоставления услуг часто осуществляется вне центрального правительствапосредством механизмов заключения контрактов или субнациональнымправительством. Если эта функция реализуется центральным правительством, ееобычно осуществляют контролируемые организации или исполнительныеорганы53.
  4. Вспомогательные функции: такие какфинансовое управление, кадровое управление, информационные системы,инфраструктура, подготовка кадров, анализ эффективности, ревизия управления, атакже секретарские услуги. Эти функции все чаще передаются на стороны, кромеслучаев, когда по соображениям безопасности или другим причинам они считаются«неотъемлемо государственными».
  5. Функции регулирования: такие каклицензирование, сертификация, выдачи разрешений, аккредитация, инспектирование,проверка выполнения действующих требований и финансовый аудит. Эти функциитакже часто относятся к «неотъемлемо государственным» и осуществляютсястатуарными учреждениями54 и другими официальнымиорганами внутри центрального правительства. Широкое распространение получиломнение, согласно которому функции регулирования должны быть отделены отполитических функций, определяющих нормативные акты, и функций предоставленияуслуг клиентам.

Источник: Bannock Consulting. 1999. "LatviaMinistry of Agriculture Functional Review". Bureau for Public AdministrationReform. Riga. Цит. по изданию: Мэннинг Н., Пейрисон Н. Реформа государственнойслужбы: Методика проведения функциональных обзоров / Пер. с англ. - М.: ГУ ВШЭ,2002


Приведем результаты некоторых наиболееуспешных функциональных обследований, рассмотренных в упомянутой работеМэннинга и Пейрисона.

Так, в результате проведения функциональногообследования правительства Канады 1994 г. была достигнута экономия в размере3,9 млрд. долл. при объеме бюджета на 1995/96 гг. 52 млрд. долл., а в 1996/97гг. экономия выросла до 7,2 млрд долл.55

По результатам функционального обследованияправительства Казахстана 1998 г.56 было предложено сократить 23762 рабочих места (25%) в аппарате центральных исполнительных органов, 2 064рабочих мест в других бюджетных государственных организациях и снять сбюджетного финансирования 302 783 рабочих мест с передачей их 600 небюджетным государственным предприятиям.

По результатам функциональных обследованийминистерств экономики, юстиции и сельского хозяйства Латвии 1999 г.57 былавыявлена 161 различная функция, 9 которых было решено приватизировать, 12– передать в другиеотрасли. Кроме того, 40 функций было «рационализировано», т.е. измененымасштабы методы их реализации. В результате было намечено сократить численностьминистерских служащих с 8 280 до 3 196 чел, а 4 891 рабочих мест передать вчастный сектор. Число оставшихся рабочих мест в результате реорганизации былосокращено на 6%.

Приведенные демонстрируют широкиепрактические возможности для качественной реорганизации системыгосударственного управления, имеющиеся как в индустриально развитых странах,так и государствах с переходной экономикой. При этом «деполитизация»большинства большого числа функций органов государственной власти за счет ихвывода из состава министерств, повышает эффективность их реализации. Агентстваили «исполнительные ведомства» значительно более свободны в распоряжениивыделяемых бюджетных средств, привлечению внебюджетных источников. При этомчеткая фиксация объема предоставляемых агентствами услуг в ходе подписанииежегодных контрактов создает предпосылки для качественного повышенияэффективности механизмов планирования и контроля за содержательнымирезультатами их деятельности.

Проектом Программы Социально-экономическогоразвития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)предполагается существенное продвижение по пути реформирования структурыорганов исполнительной власти как на федеральном, так и региональном уровне,предусматривая

- завершение инвентаризации и проведениеанализа существующих функций органов исполнительной власти на предмет ихцелесообразности, дублирования и полноты. Функции должны быть ясно определены иклассифицированы в целях недопущения конфликта интересов. Функции разработкиполитики (правоустанавливающие), должны быть организационно обособлены отфункций регулирования и исполнения принятых решений (правоприменительные),оказания государственных услуг и управления государственным имуществом,контроля исполнения и надзора;

- увязка типов государственных органовисполнительной власти с типами государственных функций и их законодательноезакрепление; оптимизация структуры исполнительной власти на основе перехода ктрехуровневой системе федеральных органов исполнительной власти;

- выведение различных функцийобеспечивающего характера через проведение государственных закупок за пределыорганов государственной власти;

Реформа системы бюджетныхрасходов

Наряду с пересмотром структуры органовисполнительной власти, важнейшим инструментом повышения эффективности ихдеятельности является пересмотр механизмов бюджетного планирования.

Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 || 15 | 16 |   ...   | 33 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.