WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 |

Проблемы законодательного регулирования доступа к информации

Доклад на IV Научно-практической конференции «Право и Интернет: теория и практика»

Волчинская Елена Константиновна

советник аппарата

Комитета Государственной Думы по безопасности

1. История вопроса и состояние разработки законопроекта

Проблема реализации права на информацию давно находится в поле зрения законодателя. Проект федерального закона "О праве на информацию", внесенный Президентом Российской Федерации, находился на рассмотрении Государственной Думы с июня 1996 года по декабрь 2000 года (ответственный - Комитет по информационной политике и связи, соисполнитель - Комитет по безопасности). В соответствии с решениями Государственной Думы, после принятия законопроекта в первом чтении, по нему были представлены поправки (около 80), которые рассматривались и учитывались рабочей группой, подготовившей законопроект в 1999 году ко второму чтению. Однако эта версия законопроекта и таблицы поправок не были представлены ответственным комитетом в Государственную Думу третьего созыва. На пленарном заседании 20 декабря 2000 года рассматривалась редакция законопроекта, внесенного в 1996 году. В результате, на этом заседании Государственной Думы проект был возвращен к первому чтению и отклонен в первом чтении.

Через три месяца 19 марта 2001 года депутатами Государственной Думы В.В.Похмелкиным, С.Н.Юшенковым был внесен законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации", который 23 мая 2002 года был отклонен при рассмотрении в первом чтении. Депутаты Государственной Думы не поддержали концепцию этого законопроекта.

Вместе с тем, подготовка закона, регламентирующего механизм реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации и конституционных ограничений этого права сохраняет свою актуальность. Как минимум две рабочие группы в официальном и инициативном порядке готовят новые версии законопроекта.

2. Объективные проблемы, затрудняющие работу над законопроектом

А) комплексность и связность решений

Концепцию законопроекта о доступе к информации (рабочее название) в большой степени определяют решения, которые будут приняты или могут быть приняты при подготовке других законопроектов. Прежде всего, это проект ФЗ "Об административных процедурах", внесенный в Государственную Думу депутатом В.В.Похмелкиным 28.02.01. Идея подготовки такого "административного кодекса", который определил бы основные принципы и процедуры деятельности органов власти при реализации управленческих функций, на наш взгляд, очень продуктивная. В развитие этого акта в рамках единой концепции можно было бы разрабатывать вопросы получения информации из органов государственной власти и вопросы защиты ими информации в режиме служебной тайны. Однако вероятность принятия ФЗ "Об административных процедурах" в ближайшее время не велика, поэтому параллельно идет работа над законопроектами "О служебной тайне" (рабочая группа Комитета по безопасности), "О коммерческой тайне" (в рамках плана законопроектных работ Правительства РФ), "Об информации персонального характера" (законопроекты находятся на рассмотрении Государственной Думы, один с 1998 года, другой - с 2000 г., но так и не были представлены на первое чтение). Для концепции законопроекта о доступе к информации немаловажно состояние российского законодательства. Базовые положения по доступу к информации были заложены Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации", который появился в 1995 г. В процессе правоприменения были выявлены концептуальные ошибки этого закона, побуждающие к его изменению (правда, для многих специалистов пороки закона были очевидны еще до его принятия). Подготовка законопроекта "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" продолжается в аппарате Правительства РФ уже несколько лет, но пока он не внесен в Государственную Думу. Наконец, в Администрации Президента РФ готовится реформа государственной службы, основные идеи которой тоже должны быть учтены при подготовке законопроекта.

Б) трансляция ошибок Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации"

Этот Федеральный закон ввел понятие "информационные ресурсы" (отдельные документы и массивы документов) и установил право собственности (вещное право) на них в зависимости от источников их формирования.

Законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы В.В.Похмелкиным, С.Н.Юшенковым, с одной стороны, реализовывал концепцию распространения вещного права на отношения по поводу информационных ресурсов физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления. С другой стороны, игнорируя права собственности, предусматривал бесплатное предоставление информации из этих ресурсов. Причем, судя по контексту, переданная информация не отчуждалась от ее "собственника", а оставалась в его распоряжении, что противоречит гражданскому законодательству Российской Федерации.

Законопроект предусматривал также безвозмездное предоставление информации между органами государственной власти, органами местного самоуправления "за счет затрат на осуществление функциональной деятельности этих структур", что не учитывало различные источники финансирования информации, накапливаемой в этих органах, принцип разделения бюджетов и, в конечном счете, нарушало права этих органов как "собственников" или держателей информации.

В режиме "государственных ресурсов", т. е. федеральных ресурсов, ресурсов, находящихся в совместном ведении федерации и субъектов РФ, ресурсов субъектов РФ (ст. 7 ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации") собирается, обрабатывается, хранится и используется информация по различным сферам деятельности. Однако остается неясным содержание этого режима и принципиальная возможность его реализации, в частности, осуществление прав совместной собственности на информационные ресурсы.

Учитывая все это, представляется, что вопросы правообладания информацией выходят за рамки сферы регулирования доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления. Достаточно условия, что информация получена ими законным путем.

Вместе с тем, с вопросами принадлежности информации связаны финансовые условия ее предоставления. Этот вопрос не получил четкого разрешения ни в одном проекте. Он, действительно, сложен. Однако, на мой взгляд, недопустимо строить концепцию на "рыночной стоимости информации", поскольку информация органов государственной власти создана на деньги налогоплательщиков. Разделение информации на коммерческую и некоммерческую (как критерий "платности услуг")мне представляется весьма условным. К коммерческой при этом некоторые разработчики предлагают отнести информацию, которая может быть использована в коммерческой деятельности для извлечения прибыли. Можно привести много примеров, когда этот критерий не работает. Например, я запрашиваю информацию, касающуюся стоимости имущества, находящегося в личной собственности. С этого имущества берется налог и я хочу проверить правильность расчетов, но эту же информацию я могу использовать для залога имущества или его продажи. Информация о подготовке законопроекта в области налогообложения по форме - некоммерческая, но по содержанию, совсем наоборот.

Адресация некоторых законопроектов к базовому закону переносит в них еще одну проблему, связанную с определением информации ограниченного доступа и конфиденциальной информации. В базовом законе существует противоречие между ст. 2 (определение понятий) и ст. 10 (категории доступа) в части определения содержания конфиденциальной информации. В этой связи, формируемые в законопроекте ограничения к запрашиваемой информации могут привести к курьезу, когда устанавливается запрет на запрос конфиденциальной информации, к которой относятся и персональные данные запрашивающего, то есть самый распространенный запрос.

В) отсутствие ясности в определении конфиденциальной информации в законодательстве РФ

Известная проблема: российское законодательство содержит упоминание более 30 видов тайн. Для большинства из них отсутствуют ясные критерии отнесения информации к той или иной тайне. Отсутствует однозначная структуризация всего массива информации, доступ к которой ограничен законом. Отсутствуют общие представления об институтах тайн и конфиденциальной информации. Все это сказывается на концепции каждого из перечисленных выше законопроектов, потому что приходится, с одной стороны, определять механизмы доступа к открытой информации, а с другой - обеспечить защиту информации ограниченного доступа, которая не может быть общедоступна.

3. Проблемы формирования концепции законопроекта

А) трактовка конституционных прав на доступ к информации

Проблема фокусируется на слове "доступ" - мы стали заложниками этого термина - и проявляется в формулировании целей закона, правомочий органов, прав граждан и т.д. Для целей закона из комплекса конституционных прав, как правило, выделяются права "искать и получать". Это означает, что лицо вправе искать и получать информацию, а органы обязаны ее предоставить. Когда этот комплекс прав и обязанностей заменяется словом "доступом", устанавливаются своеобразные акценты: на первый план выходит право искать и получать, а не обязанность предоставлять. Однако закон разрабатывается именно для создания механизма обеспечения права. Таким образом, если в названии проекта можно сохранить слово "доступ", то в тексте необходимо более точно употреблять глаголы.

Обязанность органов государственной власти предоставлять информацию, которая следует из права получать, в ряде законопроектов трактуется как "информационная услуга". Государство, по моему мнению, не оказывает услуги по доступу к информации, это его административная функция. Услуги оказываются на основании договора услуги, который в данном случае не заключается. В связи с этим, даже термин "информационное обслуживание" следует употреблять осторожно.

Законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы В.В.Похмелкиным, С.Н.Юшенковым, базировался на постулате, что "право на информацию является неотчуждаемым правом человека и гражданина" и оперировал всем комплексом прав, гарантированных в части 4 статьи 29 Конституции РФ. В законопроекте право на информацию рассматривалось как "право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории Российской Федерации".

На первый взгляд, выбор указанного комплекса прав в качестве предмета правового регулирования опирается на Конституцию РФ и обусловлен желанием создать основу для максимально полной реализация конституционных положений. Вместе с тем, последующие попытки определить содержание каждого из перечисленных в части 4 ст. 24 Конституции РФ прав, свидетельствуют о неизбежности отсылки к федеральным законам, регулирующим большинство из возможных правоотношений по поводу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации.[1] Практически в каждом федеральном законе присутствуют права на получение тех или иных сведений или обязанность по предоставлению каких-либо сведений, либо обязанность распространять информацию (доводить до всеобщего сведения). Таким образом попытка реализовать весь комплекс "прав на информацию" лишает законопроект самостоятельного предмета регулирования. Мне представляется, что целесообразно ограничиться вопросами, которые в наименьшей степени урегулированы законодательством - это вопросы доступа граждан к информации органов государственной власти РФ и, соответственно, обязанности последних по предоставлению информации.

Б) субъекты правоотношений по доступу к информации

Законопроект депутатов исходил из идеи максимального расширения круга субъектов права на информацию, то есть был реализован принцип: "любое лицо вправе получить информацию у любого лица". При этом, законопроект оперировал термином "каждый", относя его к физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Такой подход нельзя признать юридически корректным, т.к. термин "каждый" по смыслу Конституции РФ объединяет субъектов правоотношений - физических лиц, имеющих различный правовой статус (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства). Кроме того, определяющая для законопроекта статья 24 находится в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" Конституции РФ.

Таким образом распространение комплекса прав человека и гражданина на юридических лиц и органы власти представляется противоречащим норме и духу Конституции РФ. В свою очередь, различный правовой статус субъектов, определенных законопроектом, не позволяет создать единый механизм реализации права на информацию, поэтому предлагаемый подход представляется концептуально неверным.

В одном из инициативных проектов выведены из сферы действия закона отношения между органами власти по поводу предоставления информации, что вряд ли можно признать удачным, поскольку эти правоотношения содержат конфликт интересов и требуют правового решения.

В) к какой информации необходимо обеспечить доступ

Здесь несколько проблем. Во-первых, следует определиться, доступ к какой информации обеспечивается: "информация о чем-то" или "информация из каких-то ресурсов". Опора на "государственные и муниципальные ресурсы" приводит к переносу в законопроект всех проблем базового закона "Об информации, информатизации и защите информации". Юридический смысл, содержание, порядок формирования таких ресурсов до сих пор не определены, по поводу "собственности" на информацию не прекращаются споры. В конечном итоге, получателю совершенно все равно кому принадлежит информация (принцип формирования ресурсов - право собственности), важно где она лежит и о чем она.

Во-вторых, достаточно сложно установить конечный перечень информации (или хотя бы категорий информации), которая должна находиться в свободном доступе.

В-третьих, требует более внимательного рассмотрения вопрос о предоставлении проектов документов. В ряде стран, проекты документов не подлежат предоставлению. По-моему, решение не должно быть таким категоричным. Необходимо иметь в виду, что проекты федеральных законов имеют своеобразный статус, а именно: проекты, внесенные в Государственную Думу и принятые ею в каждом чтении, это официальные документы, которые, по видимому, должны быть общедоступны.

Г) обязанность накапливать, хранить, обновлять информацию

Pages:     || 2 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.