WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 13 |

Такое сочетание условий расходования средств Фонда на выравнивание непроцентных расходов бюджета обусловлено следующими соображениями. С одной стороны, по нашему мнению, условия формирования и расходования средств Фонда должны быть максимально симметричными. Это представляется важным прежде всего с политической точки зрения, так как для обеспечения лояльного отношения законодателей к законопроекту, идея создания Стабилизационного фонда никоим образом не должна ограничивать бюджетные полномочия законодательной власти. Средства, изъятые из бюджета в Стабилизационный фонд в случае повышения цены на нефть по сравнению со средним уровнем, вернутся в распоряжение законодателей при неблагоприятной внешнеторговой конъюнктуре в будущем. С другой стороны, возможна ситуация, при которой, несмотря на низкий уровень цен на нефть, фактические доходы бюджета окажутся не ниже доходов, обычно собираемых при ценах на нефть не ниже базовых (например, вследствие занижения прогнозного уровня инфляции или размеров ВВП). В такой ситуации расходование средств Стабилизационного фонда, на наш взгляд, производиться не должно, так как не наблюдается реального снижения непроцентных расходов федерального бюджета. Поэтому в законопроект включена норма, в соответствии с которой одним из условий расходования средств Стабилизационного фонда является фактическое снижение (не менее чем на 5%) реальных расходов федерального бюджета за текущий год по сравнению по среднегодовыми расходами федерального бюджета за 3 финансовых года, предшествующих текущему.

В целях обеспечения максимально близких условий формирования - расходования средств Фонда в законопроекте предусмотрено, что объем средств, привлекаемых в доходы федерального бюджета из Стабилизационного фонда в течение года, определяется по формуле аналогичной той, какая используется для расчета отчислений в Стабилизационный фонд, но не может превышать фактического остатка средств на счетах Фонда.

В то же время, при расходовании средств Стабилизационного фонда необходимо учитывать, что в соответствии с концепцией законопроекта половина доходов Фонда по итогам каждого года направляется на сокращение внешнего долга. Поэтому в формуле для расчета поступлений из Стабилизационного фонда на выравнивание непроцентных расходов бюджета следует предусмотреть дополнительный понижающий коэффициент, который должен обеспечить симметрию доходов и расходов Стабилизационного фонда в среднесрочной перспективе.

Поясним эту идею на следующем примере. Предположим, в первый год цена на нефть превышала базовую на определенное число единиц, в результате чего отчисления в Стабилизационный фонд по итогам года составили, скажем, 100 млрд. руб., а на следующий год цена на нефть опустилась ниже базовой на столько же единиц. Соответственно расчетный объем привлекаемых из Фонда средств на второй год должен составить те же 100 млрд. руб. Однако 50 млрд. из накопленных за прошедший год доходов Фонда уже истрачено на погашение государственного долга, а значит, фактический остаток на счетах фонда позволит профинансировать непроцентные расходы лишь наполовину от рассчитанной по формуле потребности. В данном случае симметрия доходов и расходов Фонда соблюдается. Однако в случае, если период накопления доходов Стабилизационного фонда длиннее одного года, остаток на счетах Фонда в первый год неблагоприятной конъюнктуры позволит профинансировать непроцентные расходы в полном объеме, что приведет к перерасходованию его средств.

Кроме того, возникает вопрос, допустимо ли при резком падении цен на нефть тратить в первый же год неблагоприятной конъюнктуры сразу все ресурсы фонда (за исключением ресурсов, зарезервированных для погашения долга) для поддержания среднего за прошедшие годы уровня расходов бюджета, или следует установить ограничения на годовой объем заимствований из Фонда. Против установления таких ограничений можно привести аргумент, что целью Фонда является поддержание фактического среднего уровня расходов бюджета за прошедшие годы. При установлении ограничений на годовой объем заимствований из Фонда цель нейтрализации резкого падения бюджетных доходов не будет достигнута, так как выравнивание будет происходить не по среднему уровню расходов бюджета за прошедшие годы, а по уровню ниже среднего.

Конечно, в случае длительного спада в экспортном секторе такой подход может привести к тому, что все ресурсы Фонда будут израсходованы в первый же год неблагоприятной конъюнктуры, а в дальнейшем резкого падения бюджетных доходов избежать уже не удастся. Однако учитывая, что длительность спада в экспортном секторе заранее предсказать невозможно, установление ограничений на годовой объем заимствований из Фонда представляется излишней предосторожностью. Образно говоря, такое решение фактически было бы равносильно учреждению стабилизационного фонда для стабилизации расходов стабилизационного фонда.

С учетом вышеизложенных соображений предлагается следующая формула для расчета трансферта из Фонда в федеральный бюджет для выравнивания его непроцентных расходов:

Вид формулы:.

где

Е – поступления из Стабилизационного фонда;

Pt – текущая цена на нефть на мировом рынке;

P0 – базовая цена на нефть на мировом рынке;

T – совокупные налоговые доходы федерального бюджета;

19,6 – расчетный коэффициент;

0,5 - понижающий коэффициент, обеспечивающий симметрию доходов и расходов Стабилизационного фонда на выравнивание непроцентных доходов, с учетом того, что половина накопленных годовых отчислений в Фонд направляется на погашение внешнего долга.

3. ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ДОХОДОВ И РАСХОДОВ СТАБИЛИЗАЦИОННОГО ФОНДА

Для обеспечения возможности использования средств Стабилизационного фонда на установленные законом цели необходимо их обособление от прочих средств федерального бюджета. Сделать это можно двумя способами: внутри федерального бюджета - путем создания целевого бюджетного фонда или вне федерального бюджета - путем обособления средств Стабилизационного фонда на специальном счете, не являющемся счетом федерального бюджета. В первом случае, доходы и расходы Стабилизационного фонда являются доходами и расходами самого федерального бюджета, во втором – доходы Фонда по своему содержанию являются расходами федерального бюджета (хотя отражаться в бюджетной отчетности они могут по-разному, что показано ниже), а расходы Фонда могут выступать в качестве доходов федерального бюджета (при перечислении обратного трансферта из Фонда в бюджет) или осуществляться независимо от федерального бюджета.

1. Существование Стабилизационного фонда внутри федерального бюджета

В соответствии с Бюджетным кодексом (ст.17) целевой бюджетный фонд представляет собой фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Таким образом, существование Стабилизационного фонда в качестве целевого бюджетного способно обеспечить направление дополнительных доходов от высокой конъюнктуры цен на нефть на мировом рынке на цели, определенные законом.

Ниже на упрощенном примере проиллюстрирован механизм учета доходов и расходов фонда в качестве доходов и расходов целевого бюджетного фонда. Предположим, поступления в федеральный бюджет в стационарном режиме по плану и факту за месяц целиком состоят из налогов и составляют 100 единиц, расходы составляют также 100 единиц. Будем рассматривать операции, которые необходимо провести в феврале, если в январе произошло увеличение цен на нефть по сравнению с базовой ценой, которое привело к росту доходов на 20 единиц. Для простоты не будем учитывать формулу отчислений в Стабилизационный фонд и примем предпосылку, что в фонд зачисляются все дополнительные доходы.

При существовании Стабилизационного фонда в качестве целевого бюджетного фонда, учитывая что он формируется за счет доли от общих доходов федерального бюджета, а не конкретных видов налогов, учет доходов СФ может быть организован аналогично учету доходов и расходов Федерального целевого фонда восстановления и охраны водных объектов. То есть в этом случае доходы Фонда будут учитываться в доходах федерального бюджета со знаком минус, а в доходах целевого бюджетного фонда – со знаком плюс, а расходы Фонда – в качестве расходов Фонда в составе расходов федерального бюджета.

Доходы федерального бюджета

120, в том числе доходы, перечисленные в Стабилизационный фонд = - 20, доходы Стабилизационного фонда = 20

Расходы федерального бюджета

120, в том числе расходы Стабилизационного фонда 20

Дефицит

0

Финансирование

0

С другой стороны, этот подход имеет свои недостатки. Во-первых, в настоящее время в бюджетной практике просматривается тенденция к отказу от создания целевых бюджетных фондов, так как традиционно в бюджетной классификации их расходы отображаются одной строкой без детализации конкретных направлений использования средств. С этой точки зрения, создание целевых бюджетных фондов влечет снижение транспарентности расходов федерального бюджета. Во-вторых, цикл накопления и расходования средств Стабилизационного фонда не совпадает с бюджетным циклом (так как по самому своему определению Стабилизационный фонд предназначен для накопления доходов федерального бюджета), а следовательно, в случае создания Стабилизационного фонда в качестве целевого бюджетного, возникает проблема обеспечения долговременной сохранности его средств. Поэтому более правильным представляется обособление средств Фонда от средств федерального бюджета на специальном счету, не являющимся счетом федерального бюджета.

2. Существование Стабилизационного фонда вне федерального бюджета

При существовании Стабилизационного фонда вне федерального бюджета в качестве обособленного от единого счета федерального бюджета фонда денежных средств его "отношения" с федеральным бюджетом строятся через механизм отчислений из федерального бюджета в Фонд и обратных поступлений (трансферта) из Фонда в федеральный бюджет. При этом существуют три возможные трактовки отчислений в Фонд и поступлений из Фонда.

Отчисления в фонд можно учитывать в качестве финансирования дефицита с обратным знаком, в качестве расходов бюджета и в качестве доходов бюджета с обратным знаком. Соответственно указанным вариантам учета отчислений в Фонд поступления из него можно рассматривать как: поступления из источников финансирования дефицита или неналоговые доходы федерального бюджета (для второго и третьего вариантов). Ниже последовательно рассмотрены преимущества и недостатки различных вариантов учета отчислений в Фонд и поступлений из него.

2.1. Учет отчислений в Фонд

а) Первая трактовка состоит в том, чтобы учитывать отчисления в Фонд из федерального бюджета как финансирование дефицита с обратным знаком16 (соответственно, поступления из Фонда в этом варианте рассматриваются как поступления из источников финансирования дефицита). Этот вариант решения вопроса распадается на два подварианта.

Первый сводится к тому, чтобы приравнять поступления из фонда - отчисления в Фонд к такой форме заимствований как изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета. В этом случае, как и в варианте, при котором Фонд функционирует в качестве целевого бюджетного фонда, его расходы и доходы вообще не обособляются от прочих доходов и расходов федерального бюджета, и Фонд существует, представляя собой лишь особые правила использования профицита и дефицита бюджета. Однако такой подход порождает две проблемы. Во-первых, само по себе понятие “остатка средств на бюджетных счетах” не предполагает возможности формирования Фонда до осуществления запланированных расходов. Таким образом, в фонд будут зачисляться лишь те дополнительные доходы, которые не были потрачены в процессе исполнения бюджета, что ставит процесс формирования Фонда в зависимость от влияющих на этот процесс субъективных факторов. Во-вторых, возникает проблема обеспечения долговременной сохранности накопленных в периоды благоприятной конъюнктуры цен на нефть остатков на счетах бюджета. Если не обособлять средства Фонда от прочих остатков на счетах бюджета, они подлежат учету в бюджете следующего года в качестве остатка средств (ст.242 БК), а следовательно, как указывалось выше, в полном объеме могут быть использованы на покрытие дефицита безотносительно к причинам его возникновения. Чтобы предотвратить безосновательное расходование доходов, накопленных в предыдущие годы в результате превышения ценой на нефть базового уровня, придется установить специальные правила использования соответствующей части остатков на счетах бюджета, но такое решение по существу равносильно обособлению средств Фонда на специальном счете, отличном от единого счета федерального бюджета.

Вторая возможность состоит в том, чтобы выделить поступления из Стабилизационного фонда в особый вид источников финансирования дефицита, соответственно дополнив статью 94 Бюджетного кодекса. Такой вариант решения вопроса не противоречит исходной концептуальной посылке о необходимости физического обособления средств Стабилизационного фонда от прочих средств федерального бюджета и в этом смысле представляется приемлемым.

Ниже на упрощенном примере с предпосылками, описанными в подпункте 1, проиллюстрирован механизм учета отчислений в Стабилизационный фонд в финансировании дефицита федерального бюджета с обратным знаком. В этом случае доходы федерального бюджета, представляющие собой сумму плановых доходов и доходов, вызванных превышением цены на нефть над базовым уровнем, будут превышать расходы федерального бюджета на величину внеплановых доходов, подлежащих перечислению в СФ. Эти внеплановые доходы будут отражаться аналогично обычному приросту остатков на счетах федерального бюджета в разделе «финансирование». При этом предлагается перечисление их с единого счета федерального бюджета на специальный счет СФ. Таким образом, изменение остатков на счете федерального бюджета будет теперь определяться суммой прироста остатков на счете федерального бюджета и на счете Фонда.

Описанная операция по перечислению средств в СФ отразится в федеральном бюджете таким образом:

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 13 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.