WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 112 | 113 || 115 | 116 |   ...   | 123 |

№ 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В одном из промежуточных вариантов законопроекта появились статьи, предусматривающие право высшего должностного лица субъекта Федерации выдвигать инициативу по отзыву главы муниципального образования. И хотя внесенные в тот момент предложения предусматривали учет мнения населения при решении данного вопроса, они вызвали вполне ожидаемую возмущенную реакцию экспертного сообщества и достаточно быстро были исключены из текста обсуждаемого закона. Но буквально через месяц после его принятия они оказались внесенными уже в качестве президентского законопроекта, причем в более жестком варианте.

Вызывает недоумение момент внесения подобных предложений. Разгар экономического кризиса – явно неподходящее время для резких изменений баланса власти, чреватых дезорганизацией деятельности тех самых структур, которые обеспечивают предоставление базовых услуг населению. Представление о том, что, если сформулированы критерии «удаления в отставку», это предотвратит разрушительные противостояния между региональной и муниципальной властями, является иллюзией. У региональной власти достаточно много рычагов для того, чтобы при наличии соответствующего интереса спровоцировать возникновение острой ситуации в муниципальном образовании, опираясь на которую затем можно будет «удалить» его главу. При этом уже появившиеся отклики на президентскую инициативу показывают, что региональные власти вполне готовы испробовать данный механизм на практике231.

Значимым фактором может стать и реакция населения. Результаты многих социологических опросов показывают, что в России оценка власти напрямую связана с ситуацией в жизни людей: хорошо жить – хорошая власть, плохо жить – и власть становится плохой. Соответственно в условиях кризиса негативная оценка власти будет возрастать независимо от ее реальных действий либо возможности повлиять на причины кризисных явлений. Появление именно в этот момент механизма «удаления в отставку», скорее всеПриведем один из подобных откликов с сайта Chelyabinsk.ru: «Мотивы действия президента понятны и легко объяснимы. Безобразия, творимые не местах градоначальниками и их подчиненными, давно стали притчей во языцех, и федеральный центр готовится положить этой вакханалии конец в виде кнута, который при случае легко будет можно использовать… Мэр города – избранное должностное лицо, и отстранить его своим решением губернатор не может. Погрозить пальцем, ругнуть в сердцах, лишить финансовых преференций – может, а вот оперативно поменять руководителя муниципалитета – нет… Сколько бы вопросов внутриобластной политики разрешилось бы в мгновение ока, если бы поправки к закону о местном самоуправлении стали бы действовать еще «вчера»…» РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2008 году тенденции и перспективы го, приведет к тому, что общее недовольство жизнью в условиях кризиса станет выплескиваться в требования смены муниципальной власти, что может вызвать еще большую дестабилизацию на местах.

В то же время очевидно, что предложенные новации затронут не только муниципальный уровень, но могут повлиять на политическую жизнь страны в целом. В частности, стать «эффективным» рычагом решения конфликтов между губернатором и мэром.

Насколько радикально президентский законопроект, который с большой вероятностью будет принят, изменит реальные условия функционирования местной власти, может показать только практика. Уже сейчас давление на местное самоуправление осуществляется в достаточно широких масштабах, причем в рамках формальных институтов взаимодействия между не только различными уровнями власти, но и неформальными инструментами. Но в любом случае можно констатировать, что, не решая реально назревшие проблемы местного самоуправления, федеральная власть инициирует решения, направленные в первую очередь на усиление регулирования и подконтрольности избранных руководителей муниципальных образований, стремясь включить в вертикальные связи все уровни власти, в том числе муниципальную. Последние законодательные инициативы демонстрируют, что завершением переходного периода фактически стала достройка вертикали власти до муниципального уровня.

5. 9. 2. Обзор изменения законодательства Как уже отмечалось выше, существенных изменений в нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в 2008 г. внесено не было. Поскольку никакие поправки в положения законодательства о переходном периоде муниципальной реформы не вносились, полномасштабная реализация муниципальной реформы на всей территории страны начинается с 1 января 2009 г. Единственное исключение установлено Федеральным законом от 24 ноября 2008 г. № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике». В соответствии с данным законом переходный период на этих территориях продлен до 1 января 2010 г.

Это связано с нерешенностью ряда вопросов по установлению границ между северокавказскими республиками.

Поправки в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вносились в течение 2008 г. шесть раз.

Наиболее существенные изменения содержались в двух нормативных актах, принятых в конце года: в Федеральном законе от 25 ноября 2008 г. № 222-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления» и в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Но большинство поправок и в этих законодательных актах не носило принципиального характера. Из наиболее важных можно выделить следующие.

Во-первых, поправками было предусмотрено «субделегирование» на муниципальный уровень полномочий, переданных региону с федерального уровня, что стало возможно в сферах иммунопрофилактики инфекционных заболеваний, обязательного страхования гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств, а также различных мер социальной поддержки. Необходимость введения института субделегирования еще раз продемонстрировала ограничения, связанные с жесткой схемой разграРаздел Институциональные проблемы ничения полномочий, вынуждающей конструировать сложные механизмы их делегирования с уровня на уровень. Сомнения в эффективности данного механизма связаны и с тем, что в нем заложена опасность дальнейшего роста объема исполнения делегированных полномочий в деятельности органов местного самоуправления, который уже сейчас достигает критических величин.

Во-вторых, был восстановлен такой негативно оцениваемый муниципальным и экспертным сообществом инструмент регулирования, как установление с федерального уровня предельных тарифов на электрическую и тепловую энергию. Первоначально данный механизм, существенно ограничивающий самостоятельность субъектов Федерации и муниципальных образований в тарифном регулировании, был введен с целью борьбы с инфляцией, но уже тогда рассматривался как далеко не очевидная мера по решению этой задачи. Однако в любом случае предусматривалось, что с 2009 г. он прекращает свое действие. Вместо этого внесенными в законодательство поправками соответствующий инструментарий был закреплен как постоянно действующий. Очевидно, что подобное решение осложняет исполнение муниципальных полномочий в сфере жилищнокоммунального комплекса, препятствует развитию рынка операторов коммунальной инфраструктуры, не позволяет во всех регионах завершить переход на полное покрытие расходов на услуги ЖКХ за счет населения, накладывает на субъекты Федерации и муниципальные образования дополнительные обязательства по бюджетному финансированию коммунальной сферы. Может обсуждаться необходимость временного продления действия данных мер на период экономического кризиса, однако их закрепление на постоянной основе не имеет никакого внятного обоснования.

В-третьих, было модифицировано регулирование финансирования полномочий, переданных по соглашению между поселениями и муниципальными районами. Ранее в законодательстве однозначно указывалось, что переданные полномочия финансируются за счет перечислений из бюджета того муниципального образования, которое передает полномочие. На практике это положение в массовом порядке нарушалось, по факту финансирование значительной части полномочий, переданных от поселений муниципальным районам, осуществлялось за счет средств районного бюджета. Принятыми поправками установлено, что для осуществления переданных полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства. Данное решение не поддается однозначной оценке. С одной стороны, оно унифицирует регулирование финансирования полномочий, переданных с государственного и муниципального уровня, и приближает регулирование к реальной практике передачи полномочий. С другой стороны, в новых условиях еще более облегчается централизация полномочий и финансов на районном уровне и ущемление прав поселений. Используя свои прерогативы по распределению финансовой помощи поселениям, органы местного самоуправления муниципального района могут изначально максимально централизовать финансовые ресурсы, а затем вынудить поселения передать значительный объем полномочий, на законных основаниях финансируя их из собственного бюджета.

Кроме того, вышеупомянутыми законами внесены изменения в достаточно широкий спектр функционирования местного самоуправления, в частности:

- уточнено регулирование территориальной организации местного самоуправления, прежде всего в части создания вновь образованных муниципальных образований;

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2008 году тенденции и перспективы - применительно к внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения стало возможно (как и для сельских поселений) совмещение главой муниципального образования постов руководителя представительного органа и главы администрации;

- внесены изменения в перечни вопросов местного значения муниципальных образований; в частности, за городскими округами закреплено «осуществление муниципального лесного контроля и надзора»;

- прояснен вопрос о полномочии по содержанию и эксплуатации скотомогильников (биотермических ям), которое в отсутствие четкого регулирования часто необоснованно закреплялось за муниципальными образованиями; оно отнесено к компетенции субъектов Федерации;

- внесены изменения в перечни прав муниципальных образований: все муниципальные образования получили право на «создание условий для развития туризма», за муниципальными районами закреплено право на «осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г.», которое ранее было закреплено только за городскими округами в более общей форме: «создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования», и т.п.;

- в отраслевом законодательстве детализирована характеристика отдельных прав и полномочий муниципальных образований: применительно к нотариальным действиям, полномочиям в сфере физической культуры и спорта и т.п.;

- продлены до 1 января 2012 г. сроки реализации ряда положений муниципальной реформы, а именно сроки описания границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства, а также сроки разграничения имущества между различными уровнями власти и приватизации, отчуждения или перепрофилирования непрофильного имущества муниципальных образований.

Несмотря на важность многих вопросов из данного перечня, их детальное рассмотрение не представляется необходимым, поскольку они регулируют достаточно частные вопросы и не оказывают существенного воздействия на концептуальные вопросы проведения муниципальной реформы.

Еще одним элементом развития системы регулирования местного самоуправления в 2008 г. стало принятие нормативных актов по оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. Соответствующие положения на эту тему появились в Федеральном законе № 131-ФЗ в октябре 2007 г. (ст. 18.1). В апреле 2008 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», в сентябре – Распоряжение Правительства РФ № 1313-р, утверждавшее предусмотренные Указом документы, регулирующие некоторые содержательные аспекты и организацию процесса оценки.

По аналогии с оценкой эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации в данном Указе установлен перечень показателей для оценки эффективности, включающий финансовые показатели, показатели результативности, а также показатели продвижения институциональных реформ. Всего содержащийся в УкаРаздел Институциональные проблемы зе перечень содержит 30 показателей, однако часть из них представляет собой фактически несколько направлений оценки. Например, в качестве единого показателя рассматривается «число случаев смерти лиц в возрасте до 65 лет, в т.ч. на дому – всего, в том числе от инфаркта миокарда, от инсульта; в первые сутки в стационаре – всего, в том числе от инфаркта миокарда, от инсульта» либо «удовлетворенность населения: медицинской помощью; качеством дошкольного образования, общего образования и дополнительного образования детей; деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью».

Учитывая столь сложную композицию ряда индикаторов, фактически включающую набор отдельных показателей, общее число предусмотренных к оценке параметров в Указе реально более чем в 2 раза выше 30.

Pages:     | 1 |   ...   | 112 | 113 || 115 | 116 |   ...   | 123 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.