WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 26 | 27 || 29 | 30 |   ...   | 123 |

2. 5. 2. Изменения в Бюджетном кодексе Российской Федерации Принятый Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» существенно расширил возможности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере управления государственными и муниципальными финансами, а также создал законодательную базу, по-новому регулирующую наиболее важные аспекты финансовых взаимоотношений бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. К наиболее значительным изменениям бюджетного законодательства в сфере межбюджетных отношений относятся следующие.

1. Переход к трехлетнему федеральному бюджету позволил повысить предсказуемость межбюджетных трансфертов для субъектов Российской Федерации. Значительная доля межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации распределена между субъектами Российской Федерации на три года, что создает благоприятные условия для повышения качества финансового планирования в регионах.

2. Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предоставили субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям возможность выбора между трехлетним бюджетом и среднесрочным финансовым планом. Переход на трехлетний бюджет позволит субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в полной мере использовать возможность заключения среднесрочных контрактов, установить прозрачные и предсказуемые правила бюджетно-налоговой политики на среднесрочную перспективу.

3. В рамках решения задачи по укреплению финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации обеспечена стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования. В соответствии с бюджетным законодательст РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы вом исключена возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, а также изменений расходных обязательств бюджетов регионов без соответствующей компенсации из федерального бюджета.

4. Изменение порядка определения объема средств Фонда финансовой поддержки регионов, в соответствии с которым объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, позволило обеспечить минимальный гарантированный уровень бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

5. В целях создания стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты установлены различные условия осуществления бюджетного процесса для субъектов Российской Федерации в зависимости от уровня их дотационности.

Вместе с тем изменения в действующем бюджетном законодательстве практически не затронули межбюджетные отношения между регионами и муниципальными образованиями. В действующем бюджетном законодательстве можно выделить ряд норм, препятствующих эффективному управлению финансами на региональном и местном уровне:

- в настоящее время в Бюджетном кодексе Российской Федерации (п. 1 ст. 137) закреплена возможность выделения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности. Однако в п. 2 ст. 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что размер указанной дотации определяется для каждого поселения субъекта Российской Федерации, имеющего право на получение дотации, исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя. Очевидно, что в одних субъектах Российской Федерации эффективнее использовать подушевую схему распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, тогда как в других регионах из-за значительной неравномерности распределения доходной базы необходимо использовать бюджетную обеспеченность поселений при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- в п. 3 ст. 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации записано, что уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определяется соотношением только налоговых доходов на одного жителя. Однако на муниципальном уровне неналоговые доходы (например, арендная плата) могут быть сравнимы с объемом налоговых доходов. Следовательно, в некоторых субъектах Российской Федерации при расчете бюджетной обеспеченности целесообразно использовать данные не только о налоговых, но и о неналоговых доходах муниципальных образований, имеющих постоянный характер;

- в п. 1 ст. 142.2. Бюджетного кодекса Российской Федерации зафиксирована возможность предоставления бюджету субъекта Российской Федерации субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превыРаздел Денежно-кредитная и бюджетная сферы шали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации. Однако в ряде субъектов Российской Федерации поселения и муниципальные районы (городские округа) могут существенно отличаться не только объемами налоговых доходов, но и объективными условиями, влияющими на удорожание бюджетных услуг.

Следовательно, может возникнуть ситуация, когда муниципальные образования с относительно высоким уровнем среднедушевых расчетных налоговых доходов имеют не столь высокую бюджетную обеспеченность, но вынуждены отчислять субсидии бюджету Российской Федерации. Чтобы решить данную проблему, необходимо предоставить субъекту Российской Федерации право выбора между бюджетной обеспеченностью, налоговыми доходами и совокупностью налоговых и неналоговых доходов муниципального образования как критериев для предоставления субсидий из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации;

- согласно п. 3 ст. 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) с учетом указанных в настоящем пункте дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом соответствующих дотаций иного муниципального района (городского округа), который до распределения указанных дотаций имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности. При всей логичности данного требования бюджетного законодательства необходимо отметить, что при переходе к бюджетной трехлетке и распределению выравнивающих трансфертов между муниципальными районами (городскими округами) на три года данный принцип выравнивания (так называемый «принцип монотонности») соблюсти достаточно проблематично. Не случайно аналогичное требование для федерального Фонда финансовой поддержки регионов было исключено из Бюджетного кодекса РФ. С целью недопущения возникновения дополнительных факторов, препятствующих переходу к бюджетной трехлетке на региональном уровне, представляется необходимым пересмотреть данное требование БК РФ.

В качестве общего правила представляется необходимым использовать следующий подход в регулировании финансовых взаимоотношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями на федеральном уровне. В федеральном законодательстве должен быть предложен достаточно широкий набор схем организации межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях бюджетной системы. Причем каждая схема должна исключать возможность двойного толкования со стороны различных субъектов бюджетного процесса. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования смогут выбрать наиболее приемлемую для них схему организации межбюджетных отношений из предложенного перечня. Чтобы учесть различные детали в распределении межбюджетных трансфертов на региональном и местном уровнях, которые не могут быть определены Бюджетным кодексом Российской Федерации, необходимо особое внимание уделить разработке Кодекса лучшей практики. Кодекс лучшей практики организации межбюджетных отношений и повышения качества управления региональными и муниципальными финансами на региональном и местном уровнях будет составляться Министерством финансов Российской Федерации с привлечением независимых экспертов и содержать, в том числе, подробное описание методик распределения межбюджетных трансфертов, которые соответст РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы вуют набору общих схем распределения межбюджетных трансфертов, зафиксированному в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

2. 5. 3. Федеральный бюджет на 2008 г. и на период до 2010 г.

в части выделения межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы Общая сумма средств, планируемая к перечислению в региональные и местные бюджеты в 2008 г., составляет около 919 млрд руб. Это в 1,17 раза больше, чем объем средств, предусмотренный Законом о федеральном бюджете на 2007 г., при том, что общие расходы федерального бюджета вырастут в 1,20 раза. В результате более медленного роста межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы их доля в расходах федерального бюджета снизится по сравнению с 2007 г.: с 14,2 до 14%.

В дальнейшем тенденция снижения доли межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета продолжится: 12,1% в 2009 г., 10,8% в 2010 г. Учитывая, что в конце 1990-х годов доля одних только дотаций из ФФПР составляла 14% расходов федерального бюджета, а основные доходные источники в настоящее время сосредоточены в федеральном бюджете, снижение доли межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы в расходах федерального бюджета представляется небесспорным.

Необходимо также отметить, что система межбюджетных трансфертов становится все более сложной и запутанной. В развитых странах, имеющих федеративную форму государственного устройства, как правило, существует 2 канала предоставления межбюджетных трансфертов: выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов и поддержание региональных расходов на приоритетных для всей федерации направлениях на социально приемлемом уровне. В результате в развитых федеративных государствах насчитывается, как правило, 1–3 крупнейших трансферта из федерального бюджета бюджетам территорий и 3–15 более мелких трансфертов. В Российской Федерации согласно проекту бюджета на 2008 г. и на период до 2010 г. насчитывается около сотни различных трансфертов (6 трансфертов в подразделе «дотации», 58 – в подразделе «субсидии», 31 – в подразделе «субвенции»). Возникает вопрос, эффективна ли такая система. По аналогии с налогообложением число трансфертов должно быть приемлемо для эффективного администрирования. По 24 направлениям финансирование составляет менее 1 млрд руб., это значит, что для отдельного субъекта Российской Федерации финансирование по ряду направлений может составлять десятки или сотни тысяч рублей. Очевидно, что при целевом характере большинства направлений (субсидии и субвенции) издержки по оценке целевого использования данных средств, не говоря уже об оценке эффективности осуществляемых расходов, могут превысить выгоды от получаемых средств. Представляется необходимым провести тщательную ревизию разграничения полномочий между федеральным центром и регионами с тем, чтобы ряд полномочий целиком закрепить за регионами, а часть полномочий (например, финансирование социальной помощи труженикам тыла и репрессированным) вернуть на уровень Федерации.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из Фонда финансовой поддержки регионов – основной канал финансовой помощи региональным властям – вырастут в 2008 г. на 26,2% (по сравнению с 2007 г.) и составят 329 млрд руб. (0,94% Раздел Денежно-кредитная и бюджетная сферы ВВП). Необходимо отметить, что в 2008–2010 гг. делается попытка преодолеть тенденцию сокращения доли этого фонда в межбюджетных трансфертах: согласно проекту Закона о федеральном бюджете на 2008 г. и на период до 2010 г. доля ФФПР в межбюджетных трансфертах другим уровням бюджетной системы вырастет с 33,6% в 2007 г. до 35,6% в 2008 г., 38,8% в 2009 г. и 42,7% в 2010 г. Однако, учитывая то, что в 1999 г. доля этого фонда в межбюджетных трансфертах составляла 73%, а с 1999 г. неравномерность в бюджетной обеспеченности регионов России значительно возросла, предлагаемое увеличение объемов дотаций из ФФПР представляется недостаточным.

Кроме того, достижению основной цели распределения дотаций из ФФПР (обеспечить всем регионам сравнительно одинаковую возможность по предоставлению бюджетных услуг) начинает препятствовать попытка достичь иных целей, изначально не присущих данному фонду: повысить финансовую дисциплину региональных властей, избежать резких колебаний в уровне дотаций, стимулировать региональные власти к самостоятельному наращиванию налогового потенциала. При всей важности этих побочных целей попытка решить их все вместе с помощью одного финансового инструмента может привести к тому, что ни одна из перечисленных целей не будет достигнута, а процедура распределения дотаций из ФФПР станет более запутанной и менее прозрачной (более подробно о новой методике распределения дотаций из ФФПР см. в разделе 2.5.4).

Начиная с 2005 г. Фонд компенсаций объединяет в себе средства на финансирование всех существующих в законодательстве федеральных расходных мандатов, установленных в явном виде. Проект федерального бюджета на 2008 г. и на период до г. предусматривает увеличение объема ФК со 153,9 млрд руб. в 2006 г. до 190,4 млрд в 2010 г. Доля субвенций в межбюджетных трансфертах другим уровням бюджетной системы остается высокой – 18–22%. С одной стороны, стремление федерального центра финансировать расходные мандаты является безусловным плюсом для бюджетной системы в целом. С другой стороны, в среднесрочной перспективе целесообразно осуществить проверку эффективности существующего разграничения полномочий и при необходимости:

а) отказаться от делегирования регионам ряда федеральных полномочий, перейдя к их финансированию непосредственно из федерального бюджета;

б) передать ряд федеральных полномочий субъектам Федерации в полном объеме с соответствующим увеличением объема нецелевых трансфертов и трансфертов с нежесткими условиями расходования полученных средств и/или расширением собственных доходов региональных бюджетов;

Pages:     | 1 |   ...   | 26 | 27 || 29 | 30 |   ...   | 123 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.