WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 115 | 116 || 118 | 119 |   ...   | 123 |

В-третьих, что касается межмуниципальной кооперации при решении вопросов местного значения, то данные инструменты не получили какого-либо заметного развития. Это неудивительно в условиях, когда механизмы обеспечения исполнения контрактов в стране работают достаточно неэффективно, и риски провалов в решении вопросов местного значения в результате невыполнения своих обязательств одной из сторон соглашения о межмуниципальном сотрудничестве весьма высоки.

* * * Проведенное исследование показало, что в 2007 г. более явно, чем в 2006 г., проявились как позитивные процессы, связанные с муниципальной реформой, так и негативные моменты ее реализации.

В качестве позитивных тенденций можно отметить следующие:

В этих условиях очевидно, что объем и структура местных бюджетов далеко не всегда дают адекватное представление о реальном объеме средств, используемых на решение вопросов местного значения.

Причем без проведения специального исследования невозможно определить, насколько велики отклонения: по результатам исследования, они могут составлять от долей процента до 20–25%. Последняя ситуация характерна именно для отношений с предпринимательским сообществом, которые можно характеризовать как «муниципальный рэкет», когда на местный бизнес перекладываются расходы по благоустройству территории поселения, осуществлению значительной части капиталовложений в объекты инфраструктуры и социально-культурной сферы и т.п.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы • все большее число регионов внедряют реформу в полном объеме либо продвигаются вперед в ее реализации;

• начинают проявляться позитивные последствия расширения самостоятельности поселений, к основным из которых можно отнести стремление поселений к мобилизации доходов от местных налогов, использование возможностей по реализация приоритетов муниципальной политики в результате перехода от сметного финансирования к бюджетному и привлечение ресурсов местного сообщества для решения вопросов местного значения;

• все более активную (хотя и явно недостаточную) роль в муниципальной реформе играет городская проблематика, начались процессы формирования городских агломераций как моноцентрического, так и полицентрического характера, все более важное значение приобретают вопросы обеспечения конкурентоспособности урбанизированных территорий как внутри страны, так и на международной арене.

В то же время все более активно проявляются те проблемы, которые порождены муниципальной реформой либо обострены ее внедрением. К ним можно отнести следующие основные негативные моменты:

• недостаточный учет при реформировании территориальной организации местного самоуправления объективных процессов, происходящих в системе расселения на территории Российской Федерации, привел к тому, что на территории страны созданы многочисленные нежизнеспособные поселения, потенциал которых не позволяет обеспечить решение вопросов местного значения. С высокой степенью вероятности можно предположить, что с течением времени эта проблема будет не смягчаться, а, наоборот, обостряться;

• в ходе реформы стали действовать факторы, приводящие к экономическим потерям в процессе решения вопросов местного значения, связанным с невозможностью обеспечить экономию на масштабе на уровне поселений, с одной стороны, и с недоучетом транспортного фактора при организации предоставления муниципальных услуг – с другой. Единообразное разграничение вопросов местного значения между муниципальным районом и поселением независимо от плотности населения и характера расселения неизбежно приводит к подобному результату. Данная тенденция еще более усугубляется в результате массового стремления на уровне поселений копировать те управленческие технологии, которые характерны для гораздо более масштабных объектов управления и применяются на уровне муниципальных районов либо городских округов. При этом возможные компенсационные механизмы, связанные с развитием межмуниципального сотрудничества, использованием потенциала местного сообщества, развиты слабо и работают не всегда эффективно;

• многие процессы, потребность в которых ощущается в ходе реализации муниципальной реформы, не имеют адекватных правовых механизмов реализации. Это касается, в частности, изменений в территориальной организации местного самоуправления. В результате не имеющие четкого законодательного оформления процессы осуществляются с очевидными нарушениями действующего законодательства, все более важную роль в данной сфере начинает играть обычное право.

Так, решения, принятые населением на референдуме, воспринимаются в качестве легитимных независимо от того, соответствуют ли они законодательству и предусмотрено ли в принципе решение соответствующих вопросов путем волеизъявления Раздел Институциональные проблемы граждан. В отсутствие местных налогов с бизнеса участие предпринимателей в решении вопросов местного значения на территории также осуществляется во многом вне правовых рамок, и в ряде мест доходит до «муниципального рэкета», значительно нарушающего интересы бизнеса.

Некоторые барьеры на пути более эффективной реализации муниципальной реформы могут быть преодолены в рамках текущей корректировки существующего федерального законодательства. Данные проблемы неоднократно обсуждались в муниципальном экспертном сообществе, однако соответствующие поправки так и не были внесены. К ним можно, в частности, отнести:

- упрощение механизмов самообложения населения;

- распространение законодательного механизма разграничения муниципального имущества между вновь образованными поселениями и муниципальными районами на существовавшие до начала муниципальной реформы муниципальные образования;

- предоставление возможности закрепления за муниципальными образованиями индивидуальных нормативов налоговых отчислений в счет дотаций, фиксированных на среднесрочный период, и без ограничения состава налогов144;

- более жесткое регулирование предоставления трансфертов бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов либо исключение из перечня вопросов местного значения муниципальных районов такого вопроса, как «выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района»;

- возвращение на поселенческий уровень полномочий по распоряжению землей и доходов от аренды земли в полном объеме.

Другие проблемы требуют достаточно серьезной корректировки существующих подходов к организации функционирования местной власти и внесения значительных изменений в законодательство и нуждаются в серьезном и всестороннем обсуждении. К подобным проблемам можно отнести:

- организацию администрирования местных налогов;

- определение состава местных налогов и степени самостоятельности муниципальных образований в их установлении.

В то же время имеется ряд вопросов, механизмы решения которых в рамках муниципальной реформы в принципе неочевидны, поскольку они порождены концептуальными подходами к преобразованиям в сфере местного самоуправления, например:

- значительная дифференциация экономического положения, финансового и кадрового потенциала, перспектив развития поселений в условиях закрепления за ними единого перечня вопросов местного значения;

- невозможность обеспечить разграничение вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями, эффективное независимо от условий, в коОграничение налоговых отчислений только подоходным налогом было снято на переходный период, до 1 января 2009 г., однако сохранилось на период полного внедрения муниципальной реформы. Установление нормативов отчислений на среднесрочную перспективу возможно в рамках трехлетнего бюджета, однако не очевидно, что подобные отчисления не будут дифференцированы по годам, что с точки зрения создания стимулов к мобилизации налогов нежелательно.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы торых это разграничение реализуется (плотность населения, характер расселения, тип застройки и т.п.);

- неизбежные потери, связанные с недостаточностью масштаба решения вопросов местного значения на уровне поселений в рамках сложившейся системы расселения, и дальнейшее снижение качества и доступности муниципальных услуг при попытках административного ограничения расходов ресурсов на эти цели.

5.7. Правовые аспекты функционирования институтов развития 2007 год стал ключевым в развитии финансовой и нормативно-правовой базы институтов развития, поскольку именно в этом году началось их активное финансирование, а также был принят ряд основополагающих федеральных законов, регламентирующих порядок их формирования и функционирования. В числе таких новых законов следует отметить следующие:

• Федеральный закон от 17.05.2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»;

• Федеральный закон от 19.07.2007 г. № 139-ФЗ «О российской корпорации нанотехнологий» ;

• Федеральный закон от 23.11.2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”» и другие нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность указанных организаций;

• Статью 179.2 Бюджетного кодекса РФ «Инвестиционный фонд Российской Федерации», включенную в БК РФ Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Хотя само понятие – «институты развития» – законодательно не было определено, данный термин получил широкое применение в экономической и юридической литературе145. Представляется, что к числу признаков институтов развития, в первую очередь, следует отнести такие особенности их деятельности, как:

- инвестиционная направленность деятельности;

- ориентированность деятельности на результат;

- функционирование института в форме юридического лица;

- связь деятельности института с социально-экономической политикой, проводимой Российской Федерацией;

- получение части средств из федерального бюджета Российской Федерации;

- отсутствие статуса бюджетного учреждения и функционирование не на основании сметы.

Данным критериям в полной мере соответствуют:

• Банк развития (Внешэкономбанк – ВЭБ);

• Инвестиционный фонд РФ;

• Российская венчурная компания (РВК);

См, напр.: подход к определению понятия, применяемый Центром стратегических разработок http://www.csr.ru/document/original_452.stm; Кудрин: В институты развития будет направлено 640 млрд руб. http://business.restate.ru/news/35607.html.

Раздел Институциональные проблемы • Российская корпорация нанотехнологий (Ростанотех);

• Государственная корпорация «Ростехнологии»;

• Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК).

От перечисленных институтов развития следует отличать инструменты развития, к числу которых относятся различные формы прямого финансирования и финансовой поддержки инвестиционных проектов, к числу которых можно отнести:

- федеральные и ведомственные целевые программы;

- адресную инвестиционную программу;

- концессионные соглашения;

- непрограммные бюджетные инвестиции и другие инструменты.

Особые экономические зоны (ОЭЗ), с юридической точки зрения, также являются скорее инструментом, нежели институтом развития, поскольку создают условия для улучшения инвестиционного климата, однако они не выступают от своего имени в качестве государственных инвесторов.

Указанные инструменты развития могут применяться посредством использования следующих форм бюджетной поддержки инвестиционных проектов:

- субсидии;

- кредиты;

- гарантии;

- участие в капитале юридических лиц (инвесторов) и т.д.

Кратко рассмотрим основные особенности и проблемы функционирования каждого из перечисленных институтов развития, созданных в 2007 г.

Банк развития (Внешэкономбанк). В настоящее время главные вопросы деятельности Банка регулируются следующими нормативными актами:

1. Федеральным законом от 17.05.2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»;

2. Меморандумом о финансовой политике государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», утвержденным Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 июля 2007 г. № 1007-р;

3. Положением о Наблюдательном совете государственной корпорации «Банк Развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».

Поскольку Федеральный закон «О банке развития» был принят только в мае 2007 г., нормативная база, регламентирующая его функционирование, находится на этапе своего формирования и не содержит всех необходимых нормативных и локальных актов.

С принятием нового закона Внешэкономбанк сменил и организационно-правовую форму, и направления деятельности. Если ранее он имел статус обычной кредитной организации, то, начиная с 2007 г., он приобрел статус государственной корпорации, а его деятельность фактически оказалась вне сферы контроля Центрального банка РФ. В частности, на его деятельность не распространяются положения законодательства о банках и банковской деятельности, регулирующие порядок:

1. государственной регистрации кредитных организаций;

2. лицензирования банковских операций;

3. ликвидации или реорганизации кредитных организаций;

4. предоставления информации о деятельности кредитных организаций;

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы 5. обеспечения требований устойчивости и финансовой надежности кредитных организаций, соблюдения иных обязательных требований и нормативов.

Также на деятельность Внешэкономбанка, получившего статус некоммерческой организации (НКО), не распространяются и положения, регламентирующие порядок осуществления контроля за деятельностью НКО, установленные п. п. 3, 5, 7, 10 и ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Таким образом, Внешэкономбанк прямо не подконтролен Центральному банку и органам финансового контроля, его деятельность контролируется только Президентом и Правительством Российской Федерации. И, поскольку ни банковское законодательство, ни законодательство о рынке ценных бумаг, ни, тем более, бюджетное законодательство в полной мере не распространяется на деятельность Банка развития, практически каждое из его полномочий Банка, перечисленных в Законе и Меморандуме, нуждается в дополнительной специальной регламентации. Так, в доработке нуждаются:

- механизмы внутреннего и внешнего контроля за деятельностью Внешэкономбанка;

- порядок его взаимодействия с федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления;

Pages:     | 1 |   ...   | 115 | 116 || 118 | 119 |   ...   | 123 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.