WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 114 | 115 || 117 | 118 |   ...   | 123 |

Обсуждаются варианты специализации территорий в рамках агломерации, а также создания новых центров застройки (например, вынос административного центра за границы г. Иркутска). В структуре администрации Иркутской области появилась должность заместителя губернатора, курирующего создание особой экономической зоны рекреационного характера на Байкале и формирование Иркутской городской агломерации.

Однако на примере Иркутской агломерации становятся понятными и те противоречия, с которыми неизбежно связаны процессы агломерирования. Если власти городов Ангарска и Шелехова активно поддерживают данный процесс, поскольку надеются выиграть от него как в экономическом, так и в политическом плане, то власти Иркутска выступают против подобной инициативы. Понятны и основные опасения, связанные с политическими последствиями данного процесса, – создание агломерации может означать продолжение централизации политической власти на региональном уровне и формирование механизма дальнейшего ограничения прав и полномочий органов местного самоуправления.

Процессы агломерирования активизировались и в Чувашской Республике. Здесь фактически предприняты первые шаги по формированию Чебоксарской агломерации на основе объединения городов Чебоксары и Новочебоксарск, которые находятся на расстоянии 15 км друг от друга, и части Чебоксарского района. Причем в данном случае выбрана наиболее жесткая форма агломерационного объединения – полное слияние различных муниципальных образований. Подобный подход в случае его реализации будет связан с достаточно серьезными проблемами обеспечения управляемости новым муниципальным образованием, которые, как показывает мировой опыт, требуют значительных усилий по решению.

С другой стороны, развиваются естественные процессы формирования моноцентрических агломераций вокруг крупных городов, отражающие усиление взаимосвязи городского ядра с окружающими территориями на основе маятниковых миграций, экономических связей, процессов субурбанизации и т.п. Организационным механизмом агломерирования в данном случае выступает межмуниципальное сотрудничество в различных формах. Определенный опыт подобной деятельности накоплен в Твери, где организовано взаимодействие с органами местного самоуправления Калининского и Рамешковского районов. Для обеспечения реализации соглашения о сотрудничестве между администрациями города Тверь, Калининского и Рамешковского районов Тверской области Тверской городской думой была утверждена городская целевая программа «Межмуниципальное сотрудничество на 2006–2008 годы». Аналогичные программы, направленные на решение общих задач межмуниципального сотрудничества, были приняты и в обоих пригородных районах.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы Схожие процессы стали происходить в рамках Челябинской агломерации. Организуется взаимодействие города с пригородными муниципалитетами по вопросам производства и сбыта сельскохозяйственной продукции. Прорабатываются возможности сотрудничества и в других направлениях, в частности по водоснабжению и утилизации твердых бытовых отходов. Начала функционировать рабочая группа, включающая главных архитекторов входящих в агломерацию муниципалитетов и заместителей руководителей муниципальных образований по экономическим вопросам. Целью данной группы является согласование генеральных планов развития муниципальных образований. Ведется подготовительная работа по созданию Совета агломерации.

Поскольку городские агломерации являются новым и активно развивающимся элементом территориальной структуры, опыт по организации взаимодействия муниципальных образований в их рамках заслуживает первоочередного внимания.

5. 6. 4. Пути эффективного решения вопросов местного значения поселений Традиционно дискуссия о путях решения проблем местного значения на уровне поселений сосредоточивается на вопросе о том, достаточно ли ресурсов имеют поселения для исполнения собственных полномочий. В данном обзоре в центре внимания поставлен вопрос о том, какие факторы определяют эффективность решения вопросов местного значения на поселенческом уровне (а тем самым и объем необходимых для этого ресурсов) и в какой мере поселения используют имеющиеся резервы повышения эффективности.

Создание множества мелких муниципальных образований обострило проблему потерь от недостаточного масштаба при решении вопросов местного значения. Однако в ходе реформы предполагалось, что компенсация данных потерь будет возможна в результате того, что:

• полномочия по организации предоставления услуг, обеспечивающих наибольшую экономию на масштабе, будут сосредоточены на уровне муниципальных районов;

• на уровне поселений будут задействованы дополнительные механизмы мобилизации потенциала местного сообщества, которые позволят компенсировать возникающие потери;

• поселения будут использовать механизмы межмуниципальной кооперации для повышения эффективности своей деятельности.

Двухлетний опыт реализации муниципальной реформы позволяет сделать первые выводы о том, насколько эти ожидания оправдались. Исследование сложившейся ситуации позволило выявить следующие особенности решения вопросов местного значения на уровне поселений.

Во-первых, выяснилось, что разграничение вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями не позволило в полной мере избежать потерь от недостаточного масштаба деятельности. Причиной этого послужили не только ошибки в разграничении полномочий между двумя уровнями муниципальной власти, но и недооценка того фактора, что единообразное разграничение сфер компетенции органов местного самоуправления независимо от плотности населения, дисперсности расселения, преобладания городских либо сельских территорий в любом случае несет в себе неизбежные потери. Наиболее ярко эта проблема проявилась на сегодняшний день Раздел Институциональные проблемы в сфере сбора, вывоза и утилизации бытовых отходов. Законодательство о местном самоуправлении закрепило вопросы сбора и вывоза мусора за уровнем поселений, а утилизацию отходов – за муниципальными районами. При высокой плотности населения, территориальной близости населенных пунктов, развитой дорожной сети утилизацию и переработку бытовых отходов и с экономической, и с социальной точек зрения, действительно, предпочтительно концентрировать на верхних уровнях муниципального управления. Однако на территориях с низкой плотностью населения и значительной территориальной разбросанностью населенных пунктов все эти позитивные эффекты сходят на нет. В условиях, когда транспортное плечо до свалки (полигона) составляет несколько десятков километров, вывоз мусора к официально установленным местам утилизации оказывается экономически неоправданным. При этом органы местного самоуправления муниципального района не имеют никаких стимулов к учету интересов поселений в данном вопросе142. В результате в лучшем случае поселения создают свои свалки, за которыми не осуществляется никакого официального контроля, а в худшем – мусор вообще выбрасывается в не предназначенных для этого местах: в лесных массивах, на обочинах автомобильных дорог и т.п. Это имеет существенные негативные экологические последствия и снижает привлекательность территорий, в том числе с точки зрения их рекреационного потенциала.

Во-вторых, выявились основные направления использования внутренних резервов, связанных с приближением власти к населению. К основным связанным с этим позитивным последствиям реформы можно отнести следующие.

1) Появление стимулов у органов местного самоуправления поселений к мобилизации доходов от местных налогов. На уровне поселений осуществляется работа по инвентаризации объектов недвижимости, подлежащих налогообложению; работа с населением по вопросам регистрации объектов недвижимости и своевременной уплаты налога; доставка налоговых уведомлений налогоплательщикам, работа с неплательщиками. Однако сложившаяся нормативно-правовая и организационная система налогового администрирования не создает адекватных условий для участия администраций поселений в данном процессе. В итоге происходит дублирование деятельности различных органов, нечетко определены сферы ответственности каждого из участников данного процесса и санкции за невыполнение своих функций, не организованы информационные потоки. Муниципальные образования не имеют информации, необходимой для мобилизации собственных доходов, в результате чего они вынуждены самостоятельно вести реестр налогоплательщиков, собирать информацию о недоимках и т.п., т.е. фактически дублировать деятельность налоговых органов, плохо справляющихся с администрированием местных налогов. В то же время часть собственных функций, в частности доставку налоговых уведомлений, налоговые органы фактически в приказном порядке перекладывают на местные администрации.

2) Возможности концентрации ресурсов на приоритетных направлениях муниципального развития в условиях перехода от сметного финансирования к бюджетному.

Изучение бюджетов поселенческого уровня показывает, что структура расходов значительно различается, причем в одних случаях явным приоритетом выступает благоустройство, в других – культура. Однако в условиях существенного ограничения самостояДалеко не все муниципальные районы вообще имеют санкционированные свалки, но это уже другая проблема, не рассматриваемая в данной работе.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы тельности поселений в бюджетной сфере источником реализации приоритетов в основном являются сверхплановые доходы, получаемые в первую очередь от местных налогов, а также от повышения качества работы с арендаторами земельных участков.

3) Возможности использования потенциала мобилизации ресурсов местного сообщества для решения вопросов местного значения. На реализацию данных возможностей влияют как объективные, так и субъективные условия. Субъективные условия связаны со стратегией организации управления в муниципальном образовании. На основе результатов исследования с этой точки зрения все муниципальные образования можно разделить на 4 группы:

• поселения, стремящиеся копировать способы организации управления, характерные для гораздо более крупных структур: муниципальных районов, регионов и т.п. Это означает наличие аппарата управления, в рамках которого деятельность каждого муниципального служащего имеет четкую специализацию; обеспечение полного финансирования решения всех вопросов местного значения из бюджета поселения;

организацию в каждом поселении собственных муниципальных предприятий и т.п.

Очевидно, что в подобной системе неизбежны существенные потери от недостаточного масштаба деятельности, постоянный дефицит бюджетных средств на решение вопросов местного значения, значительное бремя управленческих расходов и тому подобные негативные последствия;

• поселения, ориентированные на минимизацию собственных полномочий и ответственности перед населением, передачу подавляющего объема полномочий на уровень муниципального района;

• поселения, осуществляющие мобилизацию местного сообщества в первую очередь по политическим мотивам. Основной целью является борьба с районной властью, получение максимального объема полномочий, имущества и финансовых ресурсов, часто без учета того, способно ли поселение реально решать все вопросы местного значения и насколько это экономически оправданно;

• поселения, в которых мобилизация местного сообщества происходит в основном для обеспечения решения вопросов местного значения и улучшения качества жизни в поселении. Политические аспекты мобилизации также присутствуют, однако они связаны главным образом с необходимостью создания условий для роста качества жизни. Судя по всему, данная группа поселений является наиболее малочисленной.

Для появления данной модели управления нужна комбинация во многом уникальных условий, к которым можно отнести:

- наличие яркого муниципального лидера;

- высокий уровень образования руководства поселения;

- наличие экономической базы и перспектив экономического развития;

- наличие структурированного местного сообщества с различными группами интересов.

Что касается объективных условий, то они определяются наличием законодательных предпосылок для опоры муниципальной власти на ресурсы местного сообщества.

Необходимо отметить, что подобные условия не являются благоприятными для муниципальных образований. Частично механизмы мобилизации подобных ресурсов вообще не предусмотрены в федеральном законодательстве (например, привлечение предпринимателей к решению вопросов местного сообщества), частично – чрезмерно Раздел Институциональные проблемы зарегламентированы и требуют для практической реализации значительных временных и финансовых затрат (в частности, самообложение и трудовая повинность). Последствием этого является не исчезновение подобных механизмов привлечения ресурсов, но их использование в неправовых формах. Так, несмотря на отсутствие местных налогов с бизнеса, на практике предприниматели осуществляют финансирование жизнедеятельности местного сообщества, однако это происходит вне правового поля и может приобретать формы «муниципального рэкета», существенно нарушающего интересы бизнеса. Такой инструмент, как самообложение, также продолжает применяться, но не в предусмотренных законодательством, а в традиционных, привычных для местного сообщества формах143.

Таким образом, можно сделать вывод, что муниципальная реформа привела к некоторым позитивным последствиям в организации решения вопросов местного значения на уровне поселений. Однако данные последствия смогли реализоваться не в полной мере и лишь в ограниченном числе муниципальных образований. Основные причины ограниченности позитивного эффекта реформ можно свести к следующим:

- источниками лучшей практики в основном являются финансово устойчивые поселения, имеющие экономическую базу, кадровый и организационный потенциал, причем в первую очередь созданные еще до начала муниципальной реформы;

- доля подобных поселений достаточно низка, а механизмы распространения лучшей практики фактически не работают по причине как необходимости достаточно благоприятных условий для их восприятия, так и отсутствия институциональных рамок данного процесса;

- федеральное законодательство не создает благоприятных условий для реализации лучших практик, более того, в значительной части они реализуются в таких формах, которые нельзя признать безупречными с правовой точки зрения.

Pages:     | 1 |   ...   | 114 | 115 || 117 | 118 |   ...   | 123 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.