WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 112 | 113 || 115 | 116 |   ...   | 123 |

• изменение механизмов предоставления местным бюджетам целевых трансфертов на решение вопросов местного значения, в частности, объединение фондов муниципального развития и софинансирования социальных расходов в региональный фонд софинансирования расходов;

• предоставление возможности выделения из региональных фондов финансовой поддержки поселений дотаций исходя не только из численности жителей, но и из бюджетной обеспеченности поселений129;

• предоставление права поселениям передавать отдельные бюджетные полномочия финансового органа по соглашениям финансовому органу муниципального района;

• изменение официального названия «отрицательного трансферта», который теперь носит название «субсидии», а не «субвенции».

Среди других изменений федерального законодательства о местном самоуправлении необходимо также отметить урегулирование вопросов организации местного самоуправления на территориях, имеющих особый статус. В частности, расширен перечень территорий, для которых установлены особенности организации местного самоуправления. Такой статус получили территории, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции). Для них установлено, что полномочия по обеспечению завоза отдельных товаров (топливно-энергетических ресурсов, продовольственных товаров и продукции производственно-технического назначения), по которым необходимы централизованные поставки, осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ130. Значительные Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Необходимо отметить, что поправки, разрешающие выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, были внесены только в первую часть ст. 137. В третьей части рассматриваемой статьи сохранилось ранее действовавшее положение Закона о том, что «размер указанной дотации определяется для каждого поселения субъекта Российской Федерации, имеющего право на получение дотации, исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя». В результате остается неурегулированным вопрос о том, каким из двух положений закона должны руководствоваться регионы при определении своей финансовой политики в отношении поселений.

Пункт 21 ст. 26 Закона № 230-ФЗ.

Раздел Институциональные проблемы изменения были также внесены в Федеральный закон от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»131.

В качестве продолжения тенденций к централизации власти можно рассматривать введение в Закон № 131-ФЗ ст. 18.1 об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, которая предусматривает возможность выделения за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей эффективности. При этом перечень показателей утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Этой статьей фактически предусматривается проведение федеральными и региональными органами власти оценки деятельности муниципальных властей, которые организационно, согласно Конституции РФ, отделены от системы органов государственной власти в Российской Федерации.

5. 6. 2. Изменения в региональном законодательстве В соответствии с Федеральным законом от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ срок полномасштабной реализации муниципальной реформы был отложен до 1 января 2009 г.

До этой даты действует переходный период, в течение которого регионы ежегодно устанавливают своими законами порядок решения вопросов местного значения вновь созданными поселениями, включая объем закрепленных за поселениями полномочий, организацию финансирования решения вопросов местного значения и т.п.

Анализ регионального законодательства в данной сфере на 2006 г. с точки зрения темпов и масштабов реализации муниципальной реформы позволил выделить 4 группы регионов:

• в которых в соответствии с региональным законодательством муниципальная реформа реализуется в полном объеме с 1 января 2006 г. По официальным данным Министерства регионального развития РФ, в 2006 г. полностью внедрили муниципальную реформу 47 регионов, однако на основе исследований, проведенных ИЭПП, можно сделать вывод, что таких регионов несколько меньше – 45132;

• в которых часть вопросов местного значения всех вновь созданных поселений закреплена за муниципальными районами. К этой группе было отнесено 26 регионов.

При этом вновь созданным поселениям в 2006 г. было передано от 3 до 24 вопросов местного значения;

• установившие различные темпы реализации муниципальной реформы для разных групп вновь созданных поселений. К данной группе относилось 9 регионов;

Статья 36 Закона № 230-ФЗ.

По результатам исследований ИЭПП, в 2006 г. из перечня Министерства регионального развития были исключены такие регионы, как Москва, Санкт-Петербург, Тюменская, Сахалинская области, и добавлены Астраханская и Ленинградская области, как распространившие ограничения самостоятельности на незначительное число вновь созданных поселений. Причины различий в перечне регионов, полностью внедривших муниципальную реформу, подробно изложены в документе «Муниципальная реформа в 2007 г.:

особенности реализации» (готовится к публикации). Однако в целом можно сказать, что Минрегион в первую очередь ориентировался на букву закона, а авторы исходили из духа закона.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы • фактически не приступившие к реализации муниципальной реформы в 2006 г. и передавшие все вопросы местного значения поселений на уровень муниципальных районов. Такой политики придерживались 3 региона.

Региональное законодательство на 2007 г. по данному вопросу достаточно существенно изменилось. К основным изменениям можно отнести следующие:

1) расширилось число регионов, полностью внедривших муниципальную реформу;

2) для регионов, не полностью внедривших реформу, характерно расширение перечня вопросов местного значения, переданных на уровень поселений;

3) в регионах, не полностью внедривших муниципальную реформу, наблюдается тенденция к выделению отдельных территорий, на которых муниципальная реформа в экспериментальном порядке внедряется в полном объеме;

4) в региональных законах о порядке решения вопросов местного значения большее внимание уделяется проблематике разграничения муниципальной собственности между муниципальными районами и поселениями.

Распределение регионов по четырем рассмотренным выше группам в 2007 г. выглядит следующим образом.

По информации Министерства регионального развития, к первой группе регионов, полностью внедривших муниципальную реформу, в 2007 г. можно отнести 57 субъектов Федерации. По сравнению с 2006 г. в перечень добавлены 11 регионов и исключена Сахалинская область. С учетом объединения Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов с Красноярским краем в качестве полностью внедривших муниципальную реформу можно рассматривать 55 регионов. Авторы относят к данной группе 55 регионов (с учетом территориальных преобразований в Красноярском крае – 53 региона), при этом некоторые из них – с определенными оговорками133.

По сравнению с 2006 г. число регионов данной группы, по мнению авторов обзора, увеличилось на 10. При этом четыре региона переместилось в первую группу из второй и шесть регионов – из третьей группы.

Ко второй группе регионов, в которых часть вопросов местного значения всех вновь созданных поселений закреплена за муниципальными районами, в 2007 г. можно отнести 19 регионов. Данная группа уменьшилась по сравнению с 2006 г. на 4 региона, переместившихся в первую группу, и на 6 регионов, перешедших в третью группу, и увеличилась на 2 региона (Ярославская и Магаданская области), перешедших из четвертой группы. В 2007 г. за вновь созданными поселениями субъектами Федерации, относящимися ко второй группе, было закреплено от 3 до 32 вопросов местного значения.

Значительное число регионов существенно расширило перечень вопросов местного значения, закрепленных за вновь созданными поселениями. К таким регионам можно отнести, в частности, Нижегородскую, Новгородскую, Псковскую, Рязанскую области, Республику Карелию, Республику Хакасию, Удмуртскую Республику.

Авторы по-прежнему не включают в первую группу города Москву и Санкт-Петербург и Тюменскую область, а также не могут согласиться с отнесением к первой группе Республики Карелия, где региональным законодательством 2 ключевых вопроса местного значения поселений переданы на районный уровень. При этом как полностью внедрившие муниципальную реформу рассматриваются Ленинградская и Томская области на основании того, что ограничения самостоятельности в них распространяются на незначительное число вновь созданных поселений. Необходимо также отметить, что некоторые вопросы вызывает и отнесение к перечню регионов, полностью внедривших муниципальную реформу, Республики Коми, где часть налогово-бюджетных полномочий сохранена на уровне муниципальных районов.

Раздел Институциональные проблемы В то же время вызывает серьезную настороженность тот факт, что, в то время как расширяется закрепляемый за поселениями перечень вопросов местного значения, практически не изменяется соотношение регионов, финансирующих вновь созданные поселения на основе бюджета и по смете. В 2007 г. только 9 из 19 регионов второй группы передали бюджетные полномочия вновь созданным поселениям. При этом в Самарской и Ярославской областях это было осуществлено лишь частично: поселениям были переданы полномочия по утверждению бюджета и контролю за его исполнением, в то время как за муниципальными районами закреплены полномочия по формированию и исполнению бюджета. В Республике Башкортостан законодательно установлено, что поселения исполняют бюджетно-налоговые полномочия в полном объеме. Одновременно в законодательстве предусмотрено, что органы местного самоуправления поселений вправе передавать эти полномочия по договору муниципальным районам.

Из третьей группы регионов, установивших различные темпы реализации муниципальной реформы для разных групп вновь созданных поселений, 6 регионов переместилось в первую группу. В то же время третья группа увеличилась на 5 регионов за счет второй группы (Кемеровская, Мурманская, Саратовская, Тверская области и Ханты-Мансийский автономный округ (ХМАО)). Таким образом, в 2007 г. к этой группе можно отнести 8 регионов.

Наиболее характерной тенденцией для третьей группы регионов явилось выделение пилотных площадок, где в экспериментальном порядке осуществлялось полномасштабное внедрение Федерального закона № 131-ФЗ. Так, в Кемеровской области предусматривалось полное внедрение муниципальной реформы в 9 муниципальных районах, в Тверской и Саратовской областях – в 2 районах, в ХМАО – в 11 поселениях 3 районов. Представляют интерес условия проведения подобного эксперимента в Тверской области, где, по имеющейся информации, на пилотных территориях резко ограничивается практика передачи полномочий от поселений муниципальному району на основе соглашений, и реализация реформы осуществляется «в чистом виде». В тех регионах этой группы, где не выделялись экспериментальные площадки, различные темпы перехода к полномасштабному внедрению муниципальной реформы устанавливались в зависимости от статуса поселения – городское или сельское (Владимирская область), от принадлежности к определенному муниципальному району (Новгородская область). В отдельных регионах этой группы разграничение полномочий осуществлялось с учетом индивидуальных особенностей поселений, их экономического и кадрового потенциала.

Наконец, к четвертой группе регионов, фактически не приступивших к реализации муниципальной реформы, в 2007 г. можно отнести только Сахалинскую область.

Она пошла по пути создания городских округов на базе сельских районов, и на ее территории на настоящий момент существуют только 3 городских и 3 сельских поселения.

Все вопросы местного значения этих поселений переданы муниципальным районам.

Анализ регионального законодательства о порядке решения вопросов местного значения вновь созданными поселениями на 2007 г. позволяет сделать вывод о том, что имеется определенный прогресс в масштабах реализации муниципальной реформы на территории Российской Федерации по сравнению с 2006 г. В то же время необходимо учитывать, что реальная глубина проводимых преобразований связана не только с нормами регионального законодательства. Существует достаточно много инструментов, РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы как предусмотренных законодательством, так и выходящих за правовые рамки, позволяющих ограничивать самостоятельность муниципальных образований даже в том случае, если формально им переданы все предусмотренные федеральным законодательством права и полномочия.

5. 6. 3. Потребность в изменении подходов к территориальной организации местного самоуправления Общая характеристика Проведение муниципальной реформы в Российской Федерации включало существенные преобразования территориальной организации местного самоуправления. Базовой идеей реформы в этой сфере был массовый переход к двухуровневой модели – предусматривалось, что на всей территории страны, за исключением крупных городов и малонаселенных территорий, местное самоуправление будет осуществляться на уровне как муниципальных районов, так и городских и сельских поселений. Практическая реализация данного подхода привела к тому, что число муниципальных образований почти удвоилось134, причем основной прирост произошел за счет сельских поселений. При проведении реформы территориальной организации законодательство о местном самоуправлении не учитывало финансовых возможностей вновь созданных муниципальных образований, а также их обеспеченности инженерной и социальной инфраструктурой.

В результате в основном сельские поселения формировались в границах существовавших ранее сельсоветов, при этом не принималось во внимание наличие предпосылок для решения вопросов местного значения, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»135. Подобный подход был чреват неизбежными проблемами и конфликтами, что и проявилось на практике в ходе реализации муниципальной реформы.

Pages:     | 1 |   ...   | 112 | 113 || 115 | 116 |   ...   | 123 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.