WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 38 | 39 || 41 | 42 |   ...   | 130 |

Передача вопроса местного значения в полном объеме означает, что ор ганы местного самоуправления поселений фактически теряют контроль за решением вопроса местного значения, хотя формально продолжают нести за него ответственность перед населением. Соответственно соглашения не предусматривают какого либо мониторинга и контроля органов местного са моуправления поселений за исполнением переданных муниципальному рай ону полномочий, отчетности районных органов местного самоуправления пе ред поселениями и т.п. Таким образом, на практике не может быть реализовано и положение о финансовых санкциях за неисполнение соглаше ния. В то же время необходимо отметить, что в тех случаях, когда полномочия передаются от муниципального района поселениям (а на практике такие слу чаи встречаются), ситуация может быть существенно иной. Достаточно явно подобная асимметрия наблюдается в соглашениях, заключаемых в Челябин ской области. Так, в Троицком районе при передаче полномочий от поселе ний муниципальному району в соглашениях отсутствует раздел о правах по селения, а также какие либо санкции за неисполнение принятых районом РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2006 году тенденции и перспективы обязательств. При этом установлены санкции применительно к поселениям за несвоевременное перечисление субвенций на реализацию переданных полномочий (как правило, предусмотрена уплата пени в размере 1/300 став ки ЦБ РФ за каждый день просрочки). Что касается соглашения о передаче полномочий от муниципального района поселениям (а подобные полномочия переданы в сфере дошкольного образования), то здесь конструкция согла шения совсем иная. Детально проработан раздел соглашения, раскрываю щий права муниципального района в процессе его реализации, которые включают проведение проверок, ревизий; принятие мер по устранению выяв ленных нарушений; экспертизу дошкольных учреждений; формирование рас ходной части сметы по каждому учреждению; установление режима работы учреждений; истребование объяснений, выдачу предписаний и т.п.

3. Субвенции на финансирование передаваемых полномочий либо во обще не устанавливаются, либо определяются чисто формально в сумме, за ведомо недостаточной для осуществления соответствующей деятельности.

Основные расходы по переданным полномочиям осуществляются из бюджета муниципального района. Необходимо отметить, что подобное участие в фи нансировании переданных по соглашению полномочий вообще не преду смотрено законодательством, в отличие от осуществления переданных госу дарственных полномочий, которые могут софинансироваться из местных бюджетов. Таким образом, ссылки на отсутствие финансовых средств в бюд жете поселения не могут рассматриваться как легитимное основание для за ключения соглашений. На практике органы местного самоуправления пыта ются обойти эти ограничения, заключая не соглашения о передаче полномочий, а другие виды соглашений. Например, в Оренбургской области и Чувашской Республике используются соглашения о взаимодействии адми нистраций муниципальных районов и поселений при решении вопросов ме стного значения. Однако подобные подходы нельзя признать полностью впи сывающимися в существующее правовое поле.

4. От органов местного самоуправления поселений осуществляется пе редача муниципальному району полномочий, которые по своей природе нельзя отнести к передаваемым. Так, например, передаются полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом поселения. При этом неясно, каким образом в отсутствие возможности осуществлять свои имуще ственные права поселение может решать вопросы местного значения. Оче видно, что необходимость передачи соответствующих полномочий в той или иной конкретной сфере может вытекать из передачи на районный уровень полномочий по предоставлению населению тех или иных муниципальных ус луг. Однако передача полномочий по владению, пользованию и распоряже нию имуществом поселения в целом вряд ли может считаться правомерной.

Аналогичная ситуация складывается в том случае, если передача полно мочий предусматривает возможность возникновения конфликта интересов.

Например, в той ситуации, когда органам местного самоуправления муници пального района передается право представлять интересы поселения в суде.

Раздел Денежно кредитная и бюджетная сферы Подобное право не может быть реализовано в случае непосредственного су дебного разбирательства между муниципальным районом и поселением и может порождать конфликт интересов, если, представляя интересы поселе ния, муниципальный район имеет в соответствующем судебном деле собст венные интересы, отличные от интересов поселения.

Процедура передачи полномочий также далеко не всегда обеспечивает оптимальное разграничение прав и ответственности между муниципальными районами и поселениями. Например, изучение данного вопроса в одном из районов Оренбургской области позволило выявить следующее. Несмотря на то что с 2007 г. область декларирует полное внедрение муниципальной ре формы, фактический объем полномочий поселений по сравнению с 2006 г. не увеличивается. Соглашение, разработанное районной администрацией на 2007 г., предусматривает передачу на районный уровень 12 ключевых во просов местного значения, в том числе в сфере коммунального хозяйства, строительства и содержания автомобильных дорог, предоставления услуг культуры, физической культуры и спорта, библиотечного обслуживания, формирования архивных фондов поселения, вопросов землепользования и застройки, гражданской обороны, мобилизационной подготовки, содействия развитию сельскохозяйственного производства и малого предприниматель ства, работе с детьми и молодежью, расчета и организации предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Все поселения района заключают соглашения в едином формате, в ус ловиях жесткого административного давления. Решение вопроса о передаче полномочий осуществляется представительными органами поселений «с го лоса», никакие письменные материалы не раздаются. Голосование происходит списком, а не по каждому отдельному полномочию. Администрация района не представляет отчета о том, каким образом исполнялись переданные полномо чия в предшествующий период, какие средства были на это затрачены. Разгра ничение объектов собственности никоим образом не коррелирует с разграни чением полномочий: например, полномочия по коммунальному обслуживанию передаются органам местного самоуправления муниципального района, при этом в муниципальную собственность принимаются котельные.

В результате можно сделать вывод: хотя перечень вопросов местного значения, реально решаемый вновь созданными поселениями и сложивший ся под воздействием как регионального законодательства, так и заключенных соглашений, различается от региона к региону, однако наиболее часто орга ны местного самоуправления поселений осуществляют свои полномочия в следующих сферах:

- создание условий для массового отдыха жителей поселения и организа ция обустройства мест массового отдыха населения;

- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

- организация благоустройства и озеленения территории поселения;

- организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2006 году тенденции и перспективы - организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В ряде случаев к данным вопросам добавляются также содержание до рог, работа с детьми и молодежью, обеспечение жителей услугами организа ций культуры. В подавляющем большинстве случаев на районном уровне цен трализуются вопросы распоряжения земельными ресурсами. Казначейское исполнение бюджетов поселений также осуществляется на уровне муници пальных районов.

Хотя массовая передача полномочий происходит от органов местного самоуправления поселений муниципальным районам, есть отдельные при меры и обратного процесса – передачи полномочий от муниципальных рай онов поселениям. Наиболее часто поселениям передается организация до школьного образования (что вполне объяснимо, поскольку услуга носит локальный характер), иногда добавляются также такие вопросы, как органи зация дополнительного образования, текущее содержание общеобразова тельных учреждений, текущее содержание учреждений здравоохранения, в первую очередь фельдшерско акушерских пунктов (ФАП). Однако этот про цесс получил наибольшее развитие применительно к ранее существовавшим поселениям и отражает отмеченную выше тенденцию к приведению компе тенции органов местного самоуправления этих поселений к дореформенной:

если ранее данные вопросы решались на поселенческом уровне, то теперь они передаются на этот же уровень по соглашениям.

Особой проблемой является организация финансирования вновь соз данных муниципальных образований. Практически во всех регионах в данной сфере возникали существенные сложности. Не было базы как для прогнози рования доходной базы поселений, так и для планирования их бюджетных расходов.

Также возникли определенные трудности с земельным налогом, по ко торому с 2006 г. была радикальна изменена налоговая база. По информации из регионов, прогнозирование поступлений от данного налога тем не менее осуществлялось «от достигнутого», исходя из информации прошлых лет. Это привело к существенным ошибкам, поскольку объемы поступлений от зе мельного налога изменились существенно, по разному затронув различные регионы и муниципальные образования. Так, в муниципалитетах Калужской области доходы от данного налога снизились практически на порядок, в то время как в некоторых районах Оренбургской области налоговые платежи по земельному налогу выросли в 6 раз.

В различных регионах используются совершенно разные подходы к предоставлению поселениям финансовой помощи: начиная от финансирова ния разницы между фактическими либо нормативными расходами и дохода ми и заканчивая применением сложных механизмов расчетов, связанных с определением индекса налогового потенциала и индекса расходных потреб ностей. Однако применение методических рекомендаций, вытекающих из положений Бюджетного кодекса, еще не обеспечивает реального финансово го выравнивания поселений. Так, в Оренбургской области, где финансовое Раздел Денежно кредитная и бюджетная сферы выравнивание является региональным полномочием, делегированным на районный уровень, и распределение финансовой помощи осуществляется на основе выравнивания бюджетной обеспеченности с учетом индексов налого вого потенциала и расходных потребностей (т.е. система полностью вписы вается в федеральное законодательство по данному вопросу), реальное раз личие в бюджетной обеспеченности поселений в различных районах составляет более 10 раз. Применительно к поселениям широкое распростра нение также получило выделение дотаций, по сути являющихся целевыми, что полностью искажает природу данного инструмента.

Что касается казначейского исполнения бюджетов поселений, то, за редким исключением, данное полномочие передано на районный уровень.

2.6.3. Цена муниципальной реформы – расходы на управление В период подготовки к реализации муниципальной реформы не утихали споры о том, каков будет результат преобразований с точки зрения эффек тивности бюджетных расходов. Особый интерес представляет данный вопрос применительно к расходам на управление. Здесь сформировались две противоположные позиции. С одной стороны, существовало мнение, что предлагавшийся в Законе № 131 ФЗ подход к реформированию местного самоуправления значительно снизит эффективность управленческой дея тельности и приведет к росту управленческих расходов. С другой стороны, имела место и противоположная аргументация: поскольку общий объем пол номочий органов государственной власти и местного самоуправления не из меняется, а происходит лишь их перераспределение между различными уровнями власти, не должны увеличиваться и управленческие расходы. Толь ко анализ фактических расходов на управление может ответить на вопрос, действительно ли в результате создания десятков тысяч новых муниципаль ных образований поселенческого уровня возникают значительные потери от недостаточного масштаба управленческой деятельности, ведущие к росту управленческих расходов.

Естественно, окончательные итоги подводить преждевременно. Тем не менее анализ данного вопроса, проведенный за первое полугодие 2006 г. на основе данных бюджетной статистики по России в целом, а также исследова ние ситуации в конкретных регионах позволяют сделать следующие предва рительные выводы.

Во первых, рост управленческих расходов муниципальных бюджетов в 2006 г. по сравнению с 2005 г. существенно опережал аналогичный показа тель предшествующих лет. Это может объясняться различными факторами.

При этом вполне обоснованным выглядит вывод о том, что в значительной степени это стало результатом реализации муниципальной реформы. Дан ный вывод подтверждается тем, что в регионах, декларировавших полную реализацию реформы в 2006 г., соответствующий прирост был выше, чем в остальной совокупности регионов. В то же время наиболее высокий прирост наблюдался в регионах, полностью внедривших муниципальную реформу, РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2006 году тенденции и перспективы для которых было характерно значительное увеличение числа муниципальных образований. Если в среднем по всем регионам расходы на содержание ор ганов местного самоуправления в реальном выражении возросли на 30,7%, то по регионам, полностью внедрившим муниципальную реформу, прирост составил 32,8%, а по регионам, полностью внедрившим реформу, где число муниципальных образований увеличилось более чем в 2 раза, – 41,7%.

Во вторых, в ходе исследования были выявлены факторы, свидетель ствующие о реальных потерях от недостаточного масштаба деятельности на уровне поселений, причем, судя по всему, в ходе реформы эта проблема не смягчилась, а, напротив, обострилась. Этот вывод можно подкрепить сле дующими аргументами:

- по результатам анализа бюджетов за первую половину 2006 г. доля расхо дов на содержание органов местного самоуправления на уровне поселе ний составляет более 30%, тогда как на уровне районов – более чем в 4 раза меньше, т.е. 7%; по отдельным поселениям, ситуация в которых бы ла проанализирована в ходе региональных исследований, – более 80%;

- расчеты численности населения поселений, приходящейся на одного со трудника местных администраций, демонстрируют достаточно четкую об ратно пропорциональную зависимость по отношению к численности насе ления в поселении; другими словами, чем меньше жителей в поселении, тем больше относительная численность местной администрации;

Pages:     | 1 |   ...   | 38 | 39 || 41 | 42 |   ...   | 130 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.