WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 24 | 25 || 27 | 28 |   ...   | 130 |

Одновременно необходимо отметить, что основная часть финансовой помощи из федерального бюджета носит нецелевой характер, т.е. органы власти субъектов Федерации не связаны условиями в области направлений расходования получаемых средств (соответственно даже большой объем фи нансовых ресурсов, получаемых из федерального бюджета в виде дотаций на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности, не означает необ ходимости контроля за целевым использованием получаемых средств).

В итоге, предлагаемое решение проблемы создания стимулов для уве личения бюджетных доходов региональных бюджетов может привести к при менению карательных мер по отношению к субъектам Российской Федера ции, для которых данная мера воздействия не является актуальной. Вместе с тем является нежелательной ситуация, при которой все внимание и усилия федеральных и региональных властей в ближайшее время будут направлены на внедрение описанных выше ограничений для высокодотационных регио нов и муниципальных образований, при том, что сами по себе проблемы оз доровления региональных и муниципальных бюджетов, создания стимулов для развития налоговой базы, повышения эффективности управления финан сами и в том числе внедрения в российскую практику института внешнего финансового управления останутся за рамками обсуждения.

Таким образом, введение ограничений на бюджетную политику, а также внешнего финансового управления целесообразно применять в случае выяв ления фактов неэффективного управления общественными финансами, по влекших за собой возникновение чрезмерных обязательств общественного сектора и просроченной задолженности.

Для оздоровления региональных финансов целесообразно применять различные меры в отношении регионов, находящихся в кризисном состоя нии, и для регионов, отвечающих признакам несостоятельности. ИЭПП в рам ках реализации проекта Всемирного банка «Совершенствование законода тельства по межбюджетным отношениям и субнациональным финансам» уже предлагался ряд мер по предотвращению финансовых кризисов в регионах и РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2006 году тенденции и перспективы созданию стимулов по ответственному управлению общественными финан сами на региональном уровне. В общем виде они сводятся к следующему.

1. Регионы, находящиеся в ситуации финансового кризиса.

Нами предлагается сформулировать понятие региона (муниципалитета), находящегося в состоянии финансового кризиса, следующим образом:

«Субъект Российской Федерации (муниципальное образование), нахо дящийся в состоянии финансового кризиса, – это субъект Российской Феде рации (муниципальное образование), у которого объем предстоящих в теку щем или очередном финансовом году платежей по обслуживанию и погашению государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) превышает 20% (вариант – 30%) общего объема прогнозируемых на соответ ствующий год доходов с учетом нецелевой финансовой помощи из выше стоящих бюджетов».

У региона, приобретающего данный статус, появляется возможность по лучить дополнительную финансовую поддержку в виде долгосрочного бюд жетного кредита из федерального бюджета при условии выполнения про граммы оздоровления региональных финансов, одобренной Министерством финансов и закрепленной соглашением с правительством Российской Феде рации.

Основными характеристиками статуса региона, находящегося в финан совом кризисе, являются:

- добровольный (заявительный) характер присвоения подобного статуса;

- соответствие положения региона, подавшего заявку на приобретение по добного статуса, определенным критериям;

- возможность получения дополнительной финансовой помощи из феде рального бюджета при получении данного статуса региона;

- заключение соответствующего соглашения с правительством Российской Федерации. При этом соглашение должно содержать в качестве неотъ емлемой части программу оздоровления региональных финансов и обя зательства субъекта Российской Федерации по соблюдению этой программы.

Необходимо также рассмотреть возможность корректировки соответст вующих статей Бюджетного кодекса, связанные с введением нового статуса:

1) рассмотреть возможность предоставления субъектам Российской Федерации, получившим статус региона, находящегося в финансовом кризи се, долгосрочных бюджетных кредитов на цели выполнения программы оздо ровления региональных финансов. При этом целесообразно разбиение всей суммы кредита на несколько частей и перечисление каждой из частей при выполнении регионом соответствующей части программы или достижение некоторого прогресса в выполнении отдельных мероприятий;

2) скорректировать требования Бюджетного кодекса по ограничению объема государственного долга субъекта Федерации, расходов на его обслу живание и на предельный размер дефицита бюджета, чтобы федеральный Раздел Денежно кредитная и бюджетная сферы центр смог предоставить бюджетный кредит региону, находящемуся в фи нансовом кризисе.

2. Регионы, отвечающие признакам несостоятельности.

В отличие от «кризисных» регионов, где неисполнение государственных обязательств вероятно, в регионах, отвечающих признакам несостоятельно сти, неисполнение обязательств уже произошло. В отношении таких регио нов должны применяться меры прямого принуждения по оздоровлению ре гиональных финансов со стороны федерального центра.

Основным инструментом воздействия центра на бюджетную политику региональных властей являются межбюджетные трансферты: отказ регио нальных законодательных (представительных) органов включить в закон о бюджете предусмотренные программой оздоровления меры должен иметь своим следствием утрату права на некоторые виды федеральных межбюд жетных трансфертов. В этом состоит отличие статуса региона (муниципали тета), отвечающего признакам несостоятельности, от статуса кризисного ре гиона.

Однако, учитывая, что прекращение предоставления финансовой помо щи и зачисления в региональные бюджеты поступлений от федеральных на логов является очень серьезным инструментом принуждения, практически исключающим возможность оппонировать требованиям Федерации, при их использовании необходимо предусмотреть несколько правовых ограничений.

В законе о мерах по урегулированию долговых обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отвечающих призна кам несостоятельности, следует предусмотреть исчерпывающий перечень мер, которые могут включаться в программу санации бюджета. Набор этих мер в каждом конкретном случае должен варьироваться в зависимости от объема подлежащей реструктуризации задолженности, степени дотационно сти региона, структуры и объема минимально необходимых расходов бюдже та и других значимых обстоятельств. В законопроекте следует очертить гра ницы, в рамках которых могут дифференцироваться меры по санации несостоятельного регионального (муниципального) бюджета.

В Концепции предлагаются также поощрительные меры для регионов, самостоятельно добившихся увеличения налогооблагаемой базы: преду сматривается внести изменения в методику распределения дотаций из Фе дерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федера ции, которые обеспечат создание механизма стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к развитию соб ственной налоговой базы. Стимулирующий эффект будет достигаться путем уточнения порядка расчета указанных дотаций, не предусматривающего со кращения их размеров в результате достижения субъектом Российской Фе дерации более высоких относительно среднероссийского уровня показате лей социально экономического развития.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2006 году тенденции и перспективы C экономической точки зрения данное мероприятие также представля ется небесспорным. Однако с политической точки зрения оно оправдано. Де ло в том, что теоретически в рамках действовавшей в 2006 г. методики рас пределения дотаций из ФФПР существовала обратная зависимость объема дотаций из ФФПР от роста ВРП. То есть с точки зрения формальной причин но следственной связи отсутствовало прямое стимулирование роста ВРП с помощью дотаций из ФФПР. Региональные власти часто критиковали этот аспект распределения дотаций из ФФПР, однако следует отметить, что в зна чительной степени эта критика носила политический характер. Во первых, ускоренный рост ВРП мог отрицательно сказаться на объеме дотаций из ФФПР лишь через несколько лет. Во вторых, предсказать снижение ВРП и рост дотаций из ФФПР, а тем более как то выиграть от этого, региональные власти практически не могли, т.е. существовавшая в 2006 г. методика не соз давала для них негативных фискальных стимулов. В третьих, нигде в мире до тации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности не преследуют цель стимулирования экономического роста, а направлены на обеспечение сбалансированности бюджетной системы страны. Несмотря на слабость эко номических аргументов против существовавшей в 2006 г. методики распре деления ФФПР в части ее отрицательного влияния на заинтересованность регионов в экономическом росте, Министерство финансов предпочло незна чительно изменить формулу распределения дотаций, чтобы добиться поло жительного политического эффекта. С точки зрения реальной экономической политики данное изменение абсолютно оправдано: при незначительном из менении методики распределения дотаций из ФФПР, которая является од ной из самых прозрачных и экономически обоснованных среди методик рас пределения межбюджетных трансфертов в России, количество ее критиков должно сократиться. Эффективно ли такое изменение методики ФФПР с точ ки зрения реального стимулирования экономического роста и бюджетно налоговой дисциплины в регионах, покажет время. Методологически же дан ное изменение представляется весьма спорным. Каждый инструмент госу дарственного регулирования должен прежде всего решать свою задачу – при этом не мешая решению других задач. Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности прежде всего должны обеспечивать возможность предоставления одинакового уровня при приложении одинаковых налоговых усилий во всех регионах. При этом не должно происходить дестимулирова ние регионов к самостоятельному увеличению бюджетной обеспеченности.

Однако эффективное стимулирование регионов к увеличению налогового по тенциала, скорее всего, возможно при применении иных инструментов госу дарственного регулирования.

Создание стимулов для улучшения качества управления государ ственными и муниципальными финансами Реформа разграничения полномочий законодательно закрепила значи тельную часть полномочий по предметам совместного ведения Российской Раздел Денежно кредитная и бюджетная сферы Федерации и субъектов Федерации за органами государственной власти субъектов Федерации, и от того, насколько эффективно будут использовать ся региональные финансы, во многом будет зависеть эффективность госу дарственного сектора в целом.

Для усиления стимулов улучшения качества управления государствен ными и муниципальными финансами в Концепции предусмотрено следую щее:

- увеличить количество субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отбираемых для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных фи нансов;

- усовершенствовать механизмы отбора, установленные в настоящее вре мя, путем усиления роли показателей, определяющих качество управле ния региональными и муниципальными финансами;

- внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки результатов работы ор ганов государственной власти субъектов Российской Федерации по управлению финансами, в первую очередь по использованию новых прин ципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования. Создать систему финансового поощрения субъектов Российской Федерации, получивших более высокую оценку;

- пересмотреть принципы оказания финансовой помощи, предоставляемой на условиях софинансирования в целях обеспечения выполнения приори тетных для Российской Федерации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации. Средства для предоставления указанной помощи предполагается сконцентрировать в специально создаваемом Федеральном фонде софинансирования расходов. Для этого в Концепции предлагается доработать механизм финансирования из Федерального фонда софинансирования социальных расходов. При определении уровня софинансирования из федерального бюджета по отдельным полномочи ям, финансируемым из бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов, предлагается использовать механизм диффе ренцированного определения объемов предоставления субсидий с учетом показателей качества управления финансами. Так, например, в случае увеличения кредиторской задолженности по исполнению обязательств, установленных законодательством субъектов Российской Федерации, предусматривается сокращать размеры предоставляемых субсидий из федерального бюджета, а в случае снижения или отсутствия задолженно сти – увеличивать оказание такой финансовой помощи, что позволит соз дать стимулы для повышения субъектами Российской Федерации качества реализации собственных полномочий и не допускать образования задол женности.

Предложенные в Концепции меры по созданию стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами, осо РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2006 году тенденции и перспективы бенно в части усиления софинансирования приоритетных социальных расхо дов из федерального бюджета, представляется вполне оправданными. Акту альность усиления роли софинансирования социальных расходов вызвана, с одной стороны, значительным вертикальным бюджетным дисбалансом в пользу федерального бюджета, а с другой – выбором федерального центра увеличения собственных расходных обязательств как способа вертикального выравнивания. Заметное увеличение расходов федерального бюджета и осуществление национальных проектов подтверждают это предположение.

Однако этот вариант при всей его административной и политической привле кательности имеет ряд недостатков. Во первых, в России с большим трудом было произведено разграничение расходных полномочий, были приняты Фе деральные законы № 122 ФЗ и 199 ФЗ, по которым сферы образования, здравоохранения и жилищно коммунального хозяйства в основном закреп ляются за региональными властями50. Теперь же национальные проекты фак тически пересматривают это разграничение. Во вторых, одним из важных достижений федерализма является делегирование расходных полномочий субнациональным властям – региональная расходная автономия.

Можно выделить два важнейших преимущества передачи осуществле ния социальных программ на региональный уровень:

Pages:     | 1 |   ...   | 24 | 25 || 27 | 28 |   ...   | 130 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.