WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 |
В.В. Мясников Председатель Счетной Палаты Рязанской области ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Вступление России в полосу глубоких экономических и политических реформ потребовало нового подхода к осуществлению функций государственного управления и контроля. Это - естественно, т.к. институты и основные инструменты реализации этих функций в России теперь должны отвечать не только современной модели социального рыночного хозяйства, но и требованиям федеративного устройства государства. Так, реформы в направлении утверждения основ рыночного хозяйствования существенно сузили рамки прямого воздействия государства на экономические и социальные процессы в стране и ее регионах, перенеся акцент на меры косвенного, налогово-бюджетного регулирования.

В этой связи существенной проблемой государственного управления ныне становится совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений. Выдвижение бюджета как важнейшего инструмента государственного воздействия на ход экономического и социального развития страны придает и функции государственного контроля в этой области не только финансово-экономическую, но и социально-политическую значимость.

1. Государственный финансовый контроль – необходимая 163 составляющая современного процесса управления В настоящее время государственный финансовый контроль (ГФК) все более рассматривается как особая стадия управленческого процесса, которая служит повышению эффективности использования всех видов централизованных финансовых ресурсов и, следовательно, - степени управляемости экономикой и социальной сферой. Иными словами, ГФК – это система мер, направленных на полное и всеобъемлющее обеспечение интересов государства в сфере формирования и расходования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, а также других финансовых потоков, например, связанных с функционированием государственной и муниципальной собственности.

Структура ГФК включает такие основные элементы как:

управляющая подсистема в лице государственных органов, осуществляющих контрольные функции (субъекты контроля); управляемая подсистема, которая охватывает различные предприятия и организации - объекты контроля; содержание контрольной деятельности - мероприятия по организации и осуществлению контроля; обеспечение эффективности контроля и ответственности за нарушение законодательства.

Однако в настоящее время степень воздействия ГФК на управляемость российской экономикой и социальной сферой далека от требований экономической и политической стабилизации. Институты ГФК, особенно на уровне субъектов РФ, всё ещё находятся в процессе становления. До сих пор не сформулирована официальная концепция осуществления ГФК в Российской Федерации. Эта сфера не получила и исчерпывающего законодательного регулирования, хотя ряд известных специалистов утверждают, что система ГФК уже сложилась1, имея, вероятно, в виду перечень органов контроля, а не их взаимоувязанную систему.

Практика начального периода реформирования российской экономики в полной мере сформировала потребность в независимых и высокопрофессиональных институтах ГФК. Об этом говоСм., например, Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Система государственного финансового контроля и аудита в России // Бухгалтерский учет. 1999. № 3. С.93.

рит и тот факт, что при множественности контрольных органов эффективность использования бюджетных средств на всех уровнях остается недостаточно высокой. На фоне чрезвычайной напряженности с решением всех вопросов бюджетного финансирования, особенно на территориальном уровне, подобная неэффективность приобретает особо негативный смысл, выходящий за рамки чисто экономического содержания проблемы. Становится очевидным, что преимущественно ведомственные институты финансового контроля, «доставшиеся в наследство» от плановой экономики, сегодня явно не покрывают всех потребностей управления и контроля в финансово-бюджетной сфере. Это и привело к созданию принципиально новых институтов ГФК - контрольно-счетных органов или счетных палат (КСО) федерального и регионального уровня.

В настоящее время данные институты занимают все более важное место в реализации политики субъектов РФ в области бюджета, налогов, финансов, управления государственным и муниципальным имуществом. Проведенный анализ их деятельности в ряде субъектов РФ показал, что отличительными признаками КСО как институтов ГФК является независимость контроля; его высокое качество и эффективность, определяемая профессионализмом контролеров; комплексность проверки деятельности контролируемых объектов; сочетание текущих контрольноревизионных функций с выработкой системы мер по предупреждению нарушений и внесению соответствующих рекомендаций в законодательные и иные нормативные акты региональных органов власти и управления.

Вместе с тем, надо признать, что деятельность контрольносчетных органов на уровне субъектов РФ пока не соответствует потенциально предназначенной им роли. Причин этой ситуации немало - и недостаточная методическая и законодательно-правовая обеспеченность этой деятельности, и разрозненная работа различных по статусу институтов ГФК, и психологические барьеры. В Рязанской области, например, функции ГФК реализуются такими субъектами контроля представительных и исполнительных органов власти как Счетная палата, финансовое управление Администрации области, управление федерального казначейства, КРУ Минфина, управление Минналога, региональное управление ЦБ России, региональное таможенное управление. Контрольную деятельность осуществляют также распорядители и непосредственные получатели бюджетных средств.

В нынешней ситуации, когда имеется совокупность разрозненных и не связанных между собой контролирующих органов, высказываются идеи, что необходимым шагом на пути объединения их в систему является образование жесткой вертикали ГФК. Но при кажущейся логичности данного подхода, с ним трудно полностью согласиться.

Во-первых, системность не означает обязательной опоры на жесткую вертикальную структуризацию.

Во-вторых, жесткая вертикальная структура не обеспечит контрольной системе способность гибко и оперативно реагировать, особенно на местах, на многочисленные специфические проблемы, возникающие в условиях рыночной экономики. Не пропадет и скрытая «неприязнь» между отдельными вертикальными контрольными структурами.

Таким образом, в России стоит важная проблема оптимального распределения общественной функции ГФК между разнообразными органами контроля и одновременно - задача налаживания их организационного и информационного взаимодействия. В настоящее время организация целостной системы ГФК на местах и координация ее работы реализуется либо путем создания коллегиальных органов с участием представителей различных контрольных структур, либо путем налаживания договорных отношений между различными контрольными и правоохранительными институтами. Эти подходы в принципе себя не исчерпали, однако в смысле построения единой и эффективной системы ГФК существенно уступают той модели организации, которая построена на принципе лидерства, а именно - на системообразующей роли независимых КСО субъектов РФ.

Однако возможности КСО как системообразующих органов ГФК на территориальном уровне не должны реализовываться на основе некоего принуждения. Имеющийся опыт показал, что для лидерства необходимо дальнейшее углубленное исследование методических, правовых, организационных и иных сторон деятельности КСО; проведение разработок, обеспечивающих повышение эффективности КСО и их вклада в управление социальноэкономическим развитием субъектов РФ. Очевидна в то же время и недостаточная степень использования уже имеющихся научных рекомендаций. Только при этих условиях может реализоваться роль КСО, как реальных лидеров в построении системы ГФК на региональном уровне.

2. Ключевые принципы ГФК и пути их реализации Любая управляющая система, в том числе осуществляющая контрольно-счетную деятельность, строится на базе четко определенных положений, которые имеют своим истоком наиболее общие принципы управления, в частности, управления крупными территориальными социально-экономическими комплексами. Основные принципы ГФК и его организации подробно рассмотрены в специальной литературе. Однако дальнейшее уточнение их содержания, систематизация, анализ опыта их применения и сегодня имеют важнейшее научное и практическое значение.

Принципы ГФК - это фундаментальные, научно обоснованные, нормативно закрепленные и практически проверенные положения, в соответствии с которыми функционирует вся система ГФК, ее важнейшие институты, органы и механизмы контроля. В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы к систематизации и классификации принципов ГФК2(2). По мнению автора, с учетом российской специфики организации и задач ГФК, в том числе, и на уровне субъектов РФ, можно выделить группы общесистемных, организационно-технологических и частных принципов. Первые раскрывают содержательную сторону и общецелевую направленность ГФК; вторые - ее организационную и технолого-информационную стороны; третьи - касаются, главным образом, руководства деятельностью аппарата ГФК с целью повышения ее эффективности.

Общесистемные принципы ГФК подразделяются на социально-ориентированные и функциональные подгруппы. К первой См. например: Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. С.111-176; Соменков А. Д. Бюджетный контроль в зарубежных странах. Элиста, 1999. С.195.

- относятся: гласность (публичность), демократизм, законность, ориентированность на социальное управление; ко второй -- комплексность, научная обоснованность, объективность, нормативноправовая упорядоченность, разделение компетенции, наличие обратной связи.

Организационно-технологические принципы ГФК состоят из подгрупп организационно-распорядительной и административно-исполнительной. В них важное значение имеют принципы разделения труда, оптимального сочетания централизации и децентрализации, конкретности, единства распорядительства, делегирования полномочий и другие. Эти принципы не являются специфическими только для сферы контроля, но они могут и должны в ней активно использоваться.

Следует подчеркнуть, что особую роль во всей сфере КСО играет общесистемный принцип независимости. Эти органы должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера независимостью от любых юридических или физических лиц, тем более, от тех структур управления, чью деятельность они проверяют. Независимость КСО определяется их правовым статусом, функциями и подотчетностью в системе государственных органов. В то же время известно, что независимость КСО снижается при законодательном ограничении их деятельности по отдельным вопросам, а также при планировании контрольных мероприятий. Скажем, дума или администрация области, формируя планы работы КСО, ориентируют его на решение своих текущих задач, за которые они несут ответственность. Независимость же контрольно-счетных органов означала бы большую ориентацию их деятельности на перспективу, на совершенствование управления в целом.

Резкое повышение эффективности всей контрольной деятельности на уровне субъекта РФ возможно только на основе последовательного и взаимосвязанного развития и реализации всех важнейших принципов ГФК. Однако этого недостаточно. Жизнь подсказывает, что названную задачу необходимо решать на основе формирования новых систем и инструментов управления и контроля в целом, адекватных преимущественно рыночноориентированной структуре экономических отношений и решающих задачи, связанные с реализацией принципов бюджетного федерализма.

Один из наиболее эффективных путей решения данной проблемы -- реализация концепции программно-целевого управления финансовым контролем в регионе, в соответствии с которой КСО должен приобрести новую функцию -- организационного и теоретико-методического центра ГФК на уровне субъекта РФ. При программно-целевой системе организации ГКФ, как было отмечено выше, должен быть утвержден приоритет какого-либо органа (института) контроля. Однако приоритет этот должен основываться не на праве административного указания или на иной диктовке принципов и методов работы одного органа ГФК всем остальным аналогичным институтам, а в сознательном делегировании одному из наиболее независимых институтов ГФК права на определение основных направлений развития всей системы контроля и обеспечение её методического единства. В настоящее время к таким институтам можно отнести Счетную палату Российской Федерации, а на уровне субъектов РФ - региональные контрольно-счетные органы.

Однако принцип координации и совместной деятельности не снимает вопроса о специфических функциях счетных палат и их особой ответственности в системе ГФК. Методом матричного сравнения автором статьи был выполнен анализ функций органов ГФК Рязанской области, наделенных теми или иными контролирующими полномочиями, который показал, что главными задачами КСО субъекта РФ должны являться:

* осуществление внешнего контроля за исполнением доходных и расходных статей областного бюджета и использованием средств территориальных внебюджетных фондов;

* определение эффективности и целесообразности использования собственности субъекта РФ;

* финансовая экспертиза проектов нормативных правовых актов областных органов государственной власти;

* организация контроля за формированием межбюджетных отношений на территории области;

* анализ финансового и социально-экономического положения области;

* научно-методические разработки в области ГФК и подготовка предложений по совершенствованию бюджетной и финансовой системы региона.

Главным звеном этой работы выступают, конечно, основные слагаемые бюджетного процесса, хотя многие существенные задачи ГФК лежат, например, и в сфере использования государственной собственности. Как показали проведенные проверки, доходы от приватизации и аренды областного имущества не реализуют всех имеющихся здесь возможностей и в итоге составляют всего около 0,5% от всех поступлений в бюджет.

Pages:     || 2 | 3 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.