WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 96 | 97 || 99 | 100 |   ...   | 112 |

В соответствии с новым муниципальным законодательством (Федераль ный закон от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», далее по тексту – Закон № 131 ФЗ) 2005 год должен был стать ключевым в подготовке к полномас штабному внедрению муниципальной реформы. В этот период:

• должен был завершиться процесс установления границ и статуса муници пальных образований (до 1 марта 2005 г.);

• уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления должны были быть приведены в соот ветствие с новым федеральным законодательством (до 1 июля 2005 г.);

Раздел Институциональные и микроэкономические проблемы • должна была быть определена структура органов местного самоуправле ния и проведены муниципальные выборы во вновь образованных муници пальных образованиях (до 1 ноября 2005 г.);

• должны были полностью осуществиться процессы безвозмездной переда чи объектов собственности от муниципальных образований в региональ ную и федеральную собственность и из собственности Федерации и субъ ектов Федерации – муниципальным образованиям.

Однако на практике процесс подготовки муниципальной реформы ока зался гораздо более насыщен событиями. Период 2005 г. с этой точки зрения можно разделить на несколько этапов.

Первый этап, который можно условно назвать эволюционным, продол жался с января до июня 2005 г. В этот период проводилась подготовка к вне дрению Закона № 131 ФЗ в соответствии с графиком, закрепленным в пере ходных положениях данного Закона. Завершался процесс установления границ и статуса муниципальных образований, принимались новые муници пальные уставы, определялась структура органов местного самоуправления вновь созданных муниципалитетов, готовились и проводились муниципаль ные выборы.

Однако с начала лета появились явные признаки кризисных явлений. В Государственную Думу группой депутатов была внесена к рассмотрению по правка к Закону № 131 ФЗ (так называемая поправка Гришанкова), преду сматривающая откладывание сроков проведения муниципальной реформы. С июня по сентябрь продолжался период борьбы за судьбу реформы между по литическими сторонниками и противниками данной поправки. 21 сентября 2005 г. поправка все же была принята Государственной Думой в несколько смягченном по сравнению с исходным варианте, однако, по сути, это означа ло победу стратегии откладывания реформ.

Последний квартал 2005 г. можно рассматривать как этап регионализа ции и компромиссов. В этот период на федеральном уровне принимались решения, существенно смягчающие идеологическую жесткость Закона № 131 ФЗ и вносящие значительную неопределенность в механизмы его реализации, а регионы определяли собственную стратегию внедрения муниципальной реформы в рамках тех новых полномочий, которые были им даны «поправкой Гришанкова» (Законом от 12 октября 2005 г. № 129 ФЗ).

В целом события вокруг судьбы муниципальной реформы в 2005 г. под твердили мнение тех экспертов, которые еще при обсуждении Закона № ФЗ предупреждали о его концептуальных слабостях и недостаточной адапти рованности к российским условиям. В то же время откладывание сроков про ведения муниципальной реформы нельзя оценивать как позитивную меру, ко торая в перспективе облегчит проведение реформы. Сам по себе перенос сроков реформы не решает те серьезные проблемы, которые заложены в ее концептуальной основе. Вносимые в последнее время поправки в федераль ные законы означают скорее не смену идеологии реформы, а отказ от прове дения ясной идеологии, что может обесценить даже те моменты изначальной РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2005 году тенденции и перспективы концепции реформы, которые могли действительно способствовать разви тию местного самоуправления. Наконец, решение об откладывании реформы несет серьезные репутационные риски как для федеральной власти, подгото вившей и активно продвигавшей эту реформу в жизнь, так и для местного са моуправления. Создание множества муниципальных образований, имеющих выборные органы, но не обладающих ни ясными полномочиями, ни опреде ленными финансовыми ресурсами, может привести к существенной дискре дитации местного самоуправления в целом как института.

4.11.2. Эволюционный этап проведения реформы Информация о ходе практической реализации муниципальной реформы.

В свете последующих решений о перенесении сроков осуществления муни ципальной реформы вопрос об оценке подготовки к полномасштабному вне дрению Закона № 131 ФЗ в первой половине 2005 г. приобретает особое значение. Отметим, что при проведении анализа использовались информа ционные источники следующих видов.

Во первых, информация различных государственных органов о ходе му ниципальной реформы, содержащаяся, в частности, в Аналитическом вестни ке аппарата Государственной Думы, а также в отдельных ведомственных до кументах. При этом необходимо отметить, что данные различных ведомств по указанному вопросу не всегда совпадают между собой, а также в определен ной мере находятся под воздействием политических факторов. Так, после принятия решения о переносе сроков муниципальной реформы степень го товности регионов к ее внедрению в официальных документах стала оцени ваться гораздо менее оптимистично. Однако при всех указанных ограничени ях достоинством данной информации является полный охват ситуации в целом по стране, что позволяет оценить общие тенденции и результаты под готовки к полномасштабному внедрению Закона № 131 ФЗ.

Во вторых, большой объем конкретной информации был получен из не официальных источников, таких как интернет сайты муниципальных органи заций, материалы средств массовой информации и т.п.

Наконец, в третьих, часть информации была непосредственно собрана авторами обзора при проведении муниципальных исследований в ряде рос сийских регионов.

Нормативно правовое регулирование. В течение рассматриваемого пе риода процесс нормотворчества носил достаточно активный характер, при чем проекты нормативных актов, подготовленные в первой половине 2005 г., продолжали приниматься на протяжении всего лета (особенно активно – в июне–июле). Изменение нормативно правовой базы в сфере местного само управления проводилось в основном по двум направлениям.

Во первых, осуществлялись изменения нормативно правового регули рования, предусмотренные Законом № 131 ФЗ, планом Правительства РФ по Раздел Институциональные и микроэкономические проблемы подготовке правовых актов, необходимых для реализации муниципальной реформы103. Например:

- подготовлен и принят в июле 2005 г. Федеральный закон № 97 ФЗ «О го сударственной регистрации уставов муниципальных образований», всту пивший в силу с 1 сентября 2005 г.;

- осуществлена корректировка избирательного законодательства Россий ской Федерации, в том числе уточнен статус выборных должностных лиц местного самоуправления;

- определена возможность установления смешанной либо пропорциональ ной системы на муниципальных выборах;

- установлен новый статус и порядок формирования избирательных комис сий муниципальных образований.

В связи с этим соответствующие изменения были внесены в Федераль ный закон «О средствах массовой информации», Уголовный кодекс РФ, Нало говый кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Граж данский процессуальный кодекс РФ, а также в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и ряд других законодательных актов.

Во вторых, процесс внесения изменений был связан с развернувшейся в данный период дискуссией о возможности изменения механизмов выбора глав муниципальных образований по аналогии с изменением механизма вы бора губернаторов, т.е. о переходе к такой системе, при которой глава муни ципального образования выбирается представительным органом местного самоуправления по представлению губернатора. Зафиксированный в Кон ституции РФ принцип разделения государственной власти и местного само управления (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти) не позволил напрямую реализовать этот механизм.

Однако были предприняты определенные шаги по усилению воздействия ре гиональных властей на формирование органов местного самоуправления.

Так, 8 апреля 2005 г. в ст. 85 Закона (т.е. в переходные положения) были внесены поправки, предусматривающие, что при найме главы администра ции муниципального района либо городского округа по контракту доля членов конкурсной комиссии, формируемая региональной властью, увеличивается с трети до половины. В отношении вновь образованных муниципальных обра зований, если структура органов местного самоуправления не определена на местном референдуме или сходе граждан, региональные органы государст венной власти получили право устанавливать своим законом порядок избра ния глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий, а также статус указанной должности в структуре органов мест ного самоуправления.

Реформа территориальной организации местного самоуправления. Пе ренос срока реформы территориальной организации местного самоуправле ния на 1 марта 2005 г. позволил в большинстве регионов в целом завершить Распоряжение Правительства РФ от 3 марта 2004 г. № 307 р.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2005 году тенденции и перспективы этот процесс в установленных законодательством рамках. Определение гра ниц и статуса муниципальных образований к указанному сроку было осущест влено во всех субъектах Федерации, за исключением Чеченской Республики и Республики Ингушетия. Однако в ряде регионов и в дальнейшем продолжа лись корректировки территориальной структуры. В частности, это происхо дило под воздействием судебных решений. Судебные процессы по вопросам территориальной организации проходили в таких субъектах Федерации, как Владимирская, Калининградская, Ярославская, Сахалинская и ряд других об ластей. Основные судебные разбирательства были связаны с лишением сельских поселений права на местное самоуправление (в результате созда ния городских округов на базе сельских районов), а также с борьбой городов за право иметь статус городского округа, а не городского поселения. В неко торых регионах (например, в Оренбургской области) аналогичные вопросы удалось решить в досудебном порядке.

По информации ЦИК, на май 2005 г. всего было создано примерно тыс. новых муниципальных образований, из них около 10 тыс. – сельские по селения. Отнесение муниципальных районов к вновь созданным муниципаль ным образованиям в основном было связано с включением в их состав ранее самостоятельных городов; отнесение городских округов к вновь созданным муниципальным образованиям происходило в первую очередь при включении в их состав дополнительных сельских территорий. На 1 октября 2005 г. Мини стерство регионального развития РФ (далее – Минрегион РФ) оценивало ко личество вновь созданных муниципалитетов уже в 13 тыс. Тем самым количе ство муниципальных образований в Российской Федерации возросло немногим более чем в 2 раза, при этом 83% из них составили сельские посе ления.

Подобное увеличение количества муниципальных образований является очень существенным, однако оно значительно меньше прогнозов ряда экс пертов, предполагавших возможность гораздо большего, вплоть до пяти кратного, увеличения числа муниципалитетов. Среди основных факторов, ог раничивших рост количества муниципальных образований по сравнению с прогнозируемым, можно отметить следующие.

1. Резкое сокращение количества вновь созданных муниципальных образо ваний по сравнению с существовавшим ранее количеством субмуници пальных структур в ряде регионов, где до реформы действовала районная модель. Так, в 9 регионах подобное сокращение составило от 40 до 70%. В большинстве регионов оно ограничилось 10–20%. Всего количество вновь созданных поселений оказалось меньше количества существовавших ра нее субмуниципальных структур примерно на четверть. Это произошло за счет как объединения субмуниципальных структур при формировании сельских поселений, так и включения ряда сельских территорий в состав городских поселений и городских округов. Что касается тех регионов, где муниципалитеты на поселенческом уровне были созданы еще до муници Раздел Институциональные и микроэкономические проблемы пальной реформы, то, за редким исключением, количество поселений в них осталось практически неизменным.

2. Создание в ряде регионов городских округов на базе сельских районов, что фактически вело к сохранению прежней одноуровневой модели терри ториальной организации местного самоуправления. Подобный подход яв ляется господствующим в трех субъектах Федерации и частично исполь зуется еще в нескольких. Необходимо отметить, что, несмотря на принятие в 2004 г. поправок в Закон № 131 ФЗ, ужесточивших подход к установлению границ городских округов, подобная модель не получила должного противодействия на федеральном уровне. В результате двух уровневая модель в данных субъектах Федерации внедряется лишь на от дельных территориях, где создаются единичные поселения.

Формирование системы органов местного самоуправления. Процесс формирования органов местного самоуправления также развивался доста точно активно. К июню 2005 г. муниципальные выборы были проведены более чем в 20 субъектах Федерации (по разным источникам эти данные различа ются) и назначены в подавляющем большинстве остальных. Центральным по литическим вопросом в этой сфере являлся выбор из трех возможных вари антов места главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления. В соответствии с Законом № 131 ФЗ глава муниципального образования может:

- избираться на муниципальных выборах и возглавлять местную админист рацию;

- избираться на муниципальных выборах и возглавлять представительный орган муниципального образования;

- выбираться из состава депутатов и возглавлять представительный орган муниципального образования.

Pages:     | 1 |   ...   | 96 | 97 || 99 | 100 |   ...   | 112 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.