WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 ||

Каковы проблемы полномочий органов власти всех уровней Можно с уверенностью предположить, что, какой бы путь в реформировании межбюджетных отношений на ближайшие годы ни был избран (будь то ориентация на большую налоговую автономию всех уровней власти или совершенствование долевого использования налогов), центральным моментом будет определение бюджетных полномочий субъектов государственного (муниципального) управления. Сегодня уже невозможно в федеральных законах устанавливать отсылочные нормы к другим несуществующим законам по вопросам полномочий органов власти, что мы имеем сплошь и рядом в действующей законодательной базе.

На практике в настоящее время в области расходов наблюдается некое разграничение полномочий. Закон по конкретному виду расходов может издаваться на федеральном уровне. Выделение бюджетных средств по этому виду расходов может осуществляться субъектом Федерации, а собственно финансирование - на третьем уровне власти, а именно органами местного самоуправления. В результате на практике как бы выделяются три вида полномочий по расходам. Поэтому сегодня уже никого не может устроить используемая в учебнике финансового права формулировка расходных полномочий как выделение бюджетных средств на реализацию государственных (муниципальных) задач.

Сегодня юридическая наука должна ответить на вопросы, в чем заключаются бюджетные полномочия органов власти разных уровней, как можно их классифицировать, как образуются собственная и совместная компетенция субъектов государственного (муниципального) управления в области бюджета и межбюджетных отношений, что является предметом этой компетенции. За этими общими вопросами следует множество конкретных вопросов текущего законодательства. Среди них прежде всего правовое урегулирование вопроса образования совместной компетенции по предметам исключительного ведения Федерации, что достаточно широко распространено на практике, поскольку в большинстве предметов ведения Федерации есть место региональному аспекту. И это совместное сотрудничество органов власти вступает в видимое противоречие с конституционными нормами.

Яркий пример - федеральные целевые программы регионального развития, являющиеся, как известно, предметом ведения Федерации. Сотрудничество федеральных и субфедеральных органов власти по их реализации является ключом к успешному их осуществлению на территории субъекта. Как показал недавний анализ соглашений, проведенный Министерством экономики, в 1999 г. Министерство активно, в той мере, в какой позволяло финансирование, сотрудничало с исполнительными органами власти субъектов по вопросам реализации федеральных целевых программ, как региональных, так и отраслевых.

Многие из более 200 соглашений между органами власти Федерации и органами власти субъектов по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий в различных сферах их отношений (функционирования промышленности, в том числе оборонной, межбюджетных отношений, по вопросам инвестиционной деятельности и структурной политики, управления государственной собственностью, охраны окружающей среды и использования природных ресурсов) устанавливают совместную компетенцию органов власти Федерации и субъектов, в том числе по предметам их исключительного ведения. Значительная часть этих соглашений не соответствует положениям Закона РФ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти Федерации и органами власти субъектов Федерации”.

Однако, как показывает практика, не срабатывает норма этого закона о приведении договоров и соглашений в течение трех лет в соответствие с Конституцией и федеральными законами (ст. 32, часть 2). За девять месяцев, прошедших с момента введения этого закона, ни один договор, ни одно соглашение не были приведены ни в какое соответствие. Представляется, что даже установление механизмов отмены этих договоров и соглашений, а также санкций за невыполнение требований закона не решит этой проблемы. Необходима не просто ликвидация тех или иных соглашений, а глубокая трансформация договорного процесса, в ходе которого должно быть определено место и соглашениям, устанавливаюшим совместную компетенцию в реализации аспектов региональной экономики в предметах ведения Федерации.

Еще один непростой вопрос - разграничение правовой компетенции между федеральными и субфедеральными органами власти по предметам ведения Федерации и предметам совместного ведения разных уровней власти. В сфере межбюджетных отношений эта пробема встает прежде всего в связи с вопросом о федеральных мандатах - “наведенных” расходах субъектов Федерации и местных органов власти в связи с федеральными социальными законами. Известно, что средств субфедеральных бюджетов крайне недостаточно для финансирования этих расходов (они финансируются менее чем на треть от потребности).

Однако можно ли решить эту проблему (обеспечить соответсвие объема социальных гарантий, предоставляемых населению, с уровнем возможностей бюджетной системы) путем введения в федеральный закон о ежегодном бюджете или даже в Бюджетный кодекс положения о праве органов власти финансировать социальные льготы и гарантии, установленные федеральными социальными законами в объеме средств, который они утверждают в своих региональных законах (правовых актах) о ежегодном бюджете Любопытно, что даже не все юристы дают однозначный отрицательный ответ, выражающийся в неконституционности такого положения. Все еще силен консервативный унитарный подход к бюджетному устройству страны, мешающий многим видеть, что подобное положение толкает к правовому нигилизму, вынуждает региональные и местные органы власти нарушать федеральные законы.

Данный вопрос может быть урегулирован только путем четкого установления правовой компетенции субфедеральных органов власти в сфере регулирования социальных льгот и гарантий. А эта проблема переходит в проблему более общего характера - разграничение правовой компетенции органов власти всех уровней, как по предметам исключительного, так и совместного ведения.

Конституция жестко увязывает полномочия исключительного правового регулирования с предметом исключительного ведения, однако в практике текущего законодательства можно сказать “контрабандой” в федеральные законы вводятся положения о совместной правовой компетенции по предметам ведения Федерации, например, в Законе РФ “О почтовой связи” есть нормы, устанавливающие полномочия правового регулирования в этой сфере как органов власти субъектов, так и местного самоуправления.

Хотя Конституция напрямую не запрещает опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения Федерации и субъектов, а Закон РФ “О принципах и порядке разграничения полномочий...” (ст. 12) предоставил на это право с условием последующего приведения их нормативных правовых актов в соответствие с принятым федеральным законом, тем не менее вопрос границ компетенции правового регулирования региональных властей не снят. Субъекты Федерации даже на ограниченное время не должны наделяться полномочиями, устанавливать собственные правила поведения и обязанности Федерации на своей территории. Таким образом, еще многие вопросы компетенции, собственной или совместной, органов власти разных уровней в правовом регулировании остаются открытыми. В тоже время, не урегулировав эти базовые правовые проблемы федеративных взаимоотношений, невозможно подойти к решению более конкретных задач правовой реформы в области межбюджетных отношений.

“Интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности”.

Одним из основных направлений защиты конституционного строя в России является “обеспечение единства правового пространства и национальных интересов России”, - напомнил С.О.Алехнович (Федеральная Служба Безопасности).Такова суть положения Концепции национальной безопасности Россий ской Федерации, трактующего один из основополагающих принципов российской государственности.

Реализация направления, которое позволит обеспечить баланс национальных интересов России и интересов субъектов Федерации, требует научного и взвешенного подходов. Анализ существующих теоретико-концептуальных оснований решения данной проблемы пока не позволяет добиться оптимального сочетания интересов Российской Федерации и составляющих ее регионов (субъектов Федерации).

Наибольший интерес с этой точки зрения представляют проблемы, связанные с обсуждением достоинств и недостатков различных моделей федеративного устройства - симметричной и асимметричной федерации. Большинство экспертов склоняется к мнению, что укрупнению российской государственности, ее национальным интересам больше отвечает модель симметричной федерации.

Среди множества типов государственного структурирования, существующих в мировой практике, наибольшее влияние в России приобрел принцип федеративного устройства. Это связано с целым рядом объективных и субъективных факторов.

В числе объективных факторов, оказавших значительное влияние на выбор федеративного принципа государственного строительства России, присутствует различие в социальноэкономическом развитии регионов, в свою очередь формирующее существенные противоречия в региональной политике и экономике.

Характерной особенностью России является множество культурно-исторических типов, обусловленных полиэтническим и поликонфессиональным составом населения страны. С учетом этих особенностей принцип федерализма как нельзя более соответствует российской действительности.

Однако существующий в настоящее время и продекларированный вариант государственного устройства России, подвергающийся критике с разных сторон, в том числе и с точки зрения конституционного права, не является научно выверенным федерализмом. Подписание Федеративного договора в году дало толчок процессу формирования нового для России типа государственности, переходу от унитарного принципа государственного строительства к федеративным отношениям. В главе 3 Конституции Российской Федерации идеи, заложенные в Договоре, получили свое дальнейшее развитие. Нереализованность конституционных положений о равенстве субъектов Федерации, волюнтаризм в местном нормотворчестве, правовой нигилизм привели к диспропорции полномочий, правовой безответственности, дисбалансу в бюджетных отношениях. И в ближайшее время исправить это не удастся. Одна из главных причин существующих противоречий между Центром и субъектами Федерации кроется в противоречивости принципов федеративного устройства на постсоветском пространстве: национально-территориальном и административно-территориальном, отражающих идеологему “права наций на самоопределение”.

Существенным фактором, препятствующим позитивному развитию федеративных и межнациональных отношений в Российской Федерации, является противоречие между стремлением Центра сформировать единое гражданское общество, нацию россиян и практикой формирования институтов государственной власти в отдельных субъектах по моноэтническому принципу.

За последние годы путем разграничения предметов ведения и полномочий предпринимались многочисленные попытки сгладить неравноправие между субъектами Федерации, а также регионов с федеральным Центром. Однако полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края, области как административно-территориальные единицы не удалось. Конституционное определение республик как государственных образований несет в себе конфликтогенный потенциал, создающий угрозу государственной целостности и единству власти.

В качестве первоочередного шага, который способствовал бы обеспечению единства правового пространства и национальных интересов России, необходимо внести изменения в Конституцию Российской Федерации, без чего невозможно снятие ряда существенных противоречий, по сути привнесших в модель государственного федеративного устройства России элементы конфедерализма. Принятие отдельных поправок может лишь усугубить нынешнее положение. Видимо, требуется внесение целого пакета конституционных изменений на основе проработки нескольких вариантов правовой реформы.

В заключение хотелось бы еще раз отметить, что попытки разрешения существующих противоречий в федеративном устройстве России без научного, философско-правового анализа причин и условий, способствующих их появлению, приведут к еще большим нарушениям симметрии Российской Федерации, неравноправию ее субъектов, а следовательно, явятся угрозой национальным интересам России.

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 ||



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.