WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 |

Первый из них связан с пониманием того, что можно вообще назвать федерацией и регионализацией жизни в России. Федерализм и регионализм стали совершенно разными вещами и по сути и по своим проявлениям во всех сферах нашей жизни. И самое удругающее из того, о чем здесь говорилось, это то, что у нас нет не только единого федеративного государства, а нет вообще единой страны как таковой. И это отражено в преамбуле нашей Конституции, где записано, что у нас нет народа нашей страны, а есть какой-то многонациональный народ. Такой формулы нет нигде в мире, ни в США, ни в других многонациональных странах. Конституция России единственная, которая показывает, что у нас нет общероссийской общности людей, она отсутствует де-факто и де-юре.

Когда говорят, что Совет Федерации – это некое сборище лоббистов регионов, то это далеко не так. Там никто не лоббирует интересы регионов, а лоббируют интересы отдельных фирм, отдельных компаний, отдельных политических деятелей и т.д. Более того. Совет Федерации – скорее, губернаторская палата, совет представителей отдельных регионов, которые практически никогда не выступают как единая федерация. Это не Совет Федерации. У нас нет никакой федерации. У нас есть Центр. И все знают, что у нас формируются не отношения какого-либо субъекта с Федерацией, а формируются отношения каждого субъекта Федерации с неким Центром, являющимся странной субстанцией. Тем не менее все знают, что нужно договариваться обо всем с Центром. Это не Соединенные Штаты, где Висконсин или другой какой штат может начинать некую тяжбу с государством. У нас каждый раз предпринимаются некие шаги, когда кто-то начинает бороться с Центром. Что такое Центр, не знаю. Но самое главное: бороться с ним бессмысленно, договориться - всегда можно.

Одна из важных проблем – отсутствие у нас общегражданского государства как такового, поэтому всё пространство нашей жизни тоже фантастически раздроблено, разъединено. У нас нет единого экономического пространства, нет и единого правового пространства. Наверное, многие видели сюжет про Адыгею. Это наглядная картина того, что происходит в маленьком рабовладельческом кусочке как бы нашей страны, где позиций Конституции Адыгеи противоречат, вернее, противостоят Конституции Российской Федерации. Мы знаем, что в Чечне войска и должны были быть, потому что по её Конституции, которая никем никогда не оспаривалась, Чечня имеет полное право держать собственные вооружённые формирования, собственную армию.

У нас всё делается по закону, но этот закон не одинаков для всех субъектов Федерации. У нас нет единого природоресурсного пространства. Это мы тоже знаем. У нас нет единого социального пространства. И это мы знаем. У нас нет единого технологического пространства, которое всё больше и больше сейчас будет дробиться. В первую очередь это касается энергетики и транспортных систем. У нас нет, естественно единого конфессионального пространства, единого гражданского пространства.

Причем все различия такого рода, вся раздробленность этого пространства узаконена нашим законодательством, Конституцией.

Отсюда следует, что все децентрализующие факторы, всё, что называется территориальной дифференциацией, распадом нашего пространства, – всё это происходит вне какого-то специального отдельного регулирования и идёт в русле некой объективной реальности.

Второй момент реформы и федеративные отношения. Абсолютно не “затоптанная” никем тема, необычайно интересная и продуктивная и самое главное – очень конструктивная, если она будет каким-то образом решена.

Все экономические реформы, которые до сих пор проходили в России, были реформами общероссийскими (реформы собственности банковской системы, налоговые и бюджетные реформы. Вместе с тем мы знаем, что различия в их проведении в разных регионах были очень существенные. Но сейчас наступает совершенно новый пласт реформирования. Его можно называть системным реформированием, или реформированием всех социальных отношений.

Кстати, надстроечные реформы – конституционные и правовая грядут в любом случае, но на пороге и реформа здравоохранения, реформа высшего образования, реформа налоговая и бюджетная, реформа военная и т.д. Все эти реформы связаны с так называемыми федеральными мандатами и все они в любом случае будут реализовываться не только на региональном, но иногда и на местном уровне. Причём все последствия совершенно понятны, ясно, что за каждой реформой стоит. Что, например, значит военная реформа для России, если она пойдёт, как прописано Это значит 700 тысяч молодых 18-летних ребят нужно будет трудоустраивать в деревнях и сёлах, потому что вся армия сейчас формируется на этом уровне, т.е. потребуется 700 тысяч рабочих мест. И это реальная вещь. После школы тоже надо трудоустроить. Кто-нибудь сейчас на местном уровне готов к этому Озабочены тем, чтобы строить жильё для офицеров, которые увольняются Что значит реформа образования, которая сейчас прописана Пишут: “компьютеризация сельских школ”. У нас только одна школа из 180 имеет сейчас компьютер. Этих школ в стране 80 тысяч. Что это значит Кто этот стандарт будет реализовывать Я уже не говорю о 12-ом классе. Каждая из этих реформ обязательно отзовётся мощным эхом либо региональным, либо местным.

Здесь, кстати, тоже был бы очень любопытен опыт зарубежных стран. Необычайно интересно то, что делал Рузвельт в условиях США, когда проводил новый курс, хотя его в то время (и не без оснований) называли то коммунистом, то фашистом, потому что ровно за год до Рузвельта реформы в своей стране начал Гитлер в Германии. И он за четыре года сделал в социально-экономическом отношении самое настоящее чудо. Он начал с реализации знаменитого раздела о федеративных отношениях – “Федералисты и “Майн Кампф”, его отдельная глава называется “О химерах федерализма”. И он его разрушил. Первый его закон был о практическом прекращении существования федеративной системы в Германии, которую восстановили американцы после того, как пришли на территорию Западной Германии. Он полностью разрушил эту систему, потому что ему нужно было единое политическое, экономическое пространство, чтобы проводить реформы.

И третий момент касается в этой связи настоятельного введения хоть в какие-то правовые рамки системы федеративных отношений. Сейчас существует три закона, которые в той или иной степени регламентируют эту систему. Это законы о субъекте Федерации и о разграничении полномочий, Конституция (глава первая).Не исключено, что очень многое можно было бы сделать, если бы по каждому компоненту региональной политики – экономической, бюджетной, финансовой, социальной и т.

д., которая в той или иной степени воздействует на федеративные отношения, были бы приняты очень короткие, чёткие и прямого действия федеральные законы.

Существует проблема межбюджетных отношений. Она полностью лежит вне сферы законодательного регулирования.

Методики могут меняться, но закон должен быть один. И этот закон должен прописать, кто имеет право менять методику.

Должен быть федеральный закон по разработке программ поддержки отдельных территорий. Появилось понятие депрессивных территорий и худо-бедно в этом году почти 1 млрд. тыс. рублей будет выделено на эти цели. Надо знать, по какому закону, на каком основании нужно выделять эти деньги, т.е.

каждая строчка нашего бюджета, каждое действие, которое будет затрагивать федеративные отношения, должны стать предметом федерального закона.

Сегодня на пороге нового этапа реформы межбюджетных отношений в России, отметила О.В.Богачева (Институт мировой экономики и международных отношений), особое значение приобретает ликвидация множества пробелов и недостатков, характеризующих состояние действующей федеральной нормативной правовой базы в сфере межбюджетных отношений и субнациональных финансов. Требуется не только преодолеть отчетливо проявившееся отставание законодательной базы от процессов реформирования бюджетных отношений на уровне Федерациясубъекты, субъект Федерации - местное самоуправление, обеспечив единые правила регулирования этих отношений на территории страны, но и подготовить правовое сопровождение для нового, очевидно, не менее масштабного, чем в 90-х годах, этапа реформирования межбюджетных отношений в России. В этом, как представляется мне, заключается главная трудность нынешнего момента в развитии федеративного законодательства.

Сосредоточу ваше внимание на следующих трех вопросах:

1. Проблемы развития федеральной законодательной базы в области межбюджетных отношений и субфедеральных финансов и причины ее ущербности.

2. Проблемы полномочий органов власти всех уровней, включая проблему их разграничения.

3. Проблема правовой компетенции субфедеральных органов власти по предметам ведения Федерации и предметам совместного ведения уровней власти.

Кратко освещу проблемы развития федеральной законодательной базы в области межбюджетных отношений.

90-е годы заложили основы качественно новых для России финансовых взаимоотношений между всеми властными уровнями. В области бюджетных доходов произошло разделение налогов на федеральные, региональные и местные, установлен нормативно-долевой метод распределения поступлений от сбора для подавляющего большинства видов налогов. В области бюджетных расходов произошло определенное постатейное разграничение расходов между всеми бюджетными уровнями. В сфере межбюджетных отношений образован Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПС), трансферты которого рассчитываются по формуле, причем система распределения прошла значительный путь совершенствования.

Эти глобальные сдвиги в финансовых взаимоотношениях между всеми властными уровнями в Федерации обусловили стремительное развитие нормотворчества как на федеральном, так и субнациональном уровнях. За период 1992-1999 гг. в области федерального финансового законодательства было издано более 300 федеральных законов, около сотни указов Президента, почти 500 постановлений Правительства и множество индиви дуальных ведомственных актов. Финансовое право вышло из административного права в самостоятельную отрасль (впервые после 1917 г.), сформировав в своем составе такие подотрасли, как бюджетное и налоговое право. Финансовое право стало реальным инструментом регулирования бюджетно-налоговых отношений, в том числе и отношений между бюджетами разных уровней власти.

В то же время развитие федеральной нормативной базы в 90-е годы характеризовалось поспешностью и бессистемностью формирования законодательного массива, что имело серьезные негативные последствия, выразившиеся в большом числе противоречий, внутренней несогласованности норм и юридических пробелах, не состыковке финансовых нормативно-правовых актов с нормами других отраслей права.

Характерной чертой действующей федеральной базы является предельно противоречивая трактовка ответственности и экономических прав субъектов государственного управления, что приводит к превращению его в институт, разрушающий единство экономического, правового и политического пространства государства.

Причины ущербности федеральной законодательной базы кроются как в ней самой и связаны с особенностями ее формирования и финансового права в целом, так и вне ее. И являются следствием специфики переходного этапа в развитии Федерации, этапа становления российского бюджетного федерализма.

Внутренние причины недостатков действующей правовой базы в значительной мере связаны с конституционной моделью российского федерализма, характеризующейся неопределенностью и нечеткостью контуров, вариантностью решений (прежде всего в области разграничения предметов ведения и полномочий), возможностью различных трактовок и конкуренции конституционных норм. Это серьезно сказалось на формировании российского законодательства в области межбюджетных отношений, проявившись в неравномерности развития федеральной правовой базы, значительно опережающей нормотворчество на региональном уровне, многочисленных коллизиях как между нормами федерального законодательства, так и между нормативными документами разных уровней власти.

Федеральная законодательная база регулирования межбюджетных отношений создавалась прежде всего в форме законов-основ, то есть актов, закрепляющих наиболее существенные положения бюджетных отношений и бюджетного процесса в России. Формирование полноценного законодательства требовало разработки специальных законов, которые бы дополнили и конкретизировали нормы рамочных законов. Однако такой процесс правового развития не состоялся. В результате ряд важных норм законов-основ так и не нашел применения вплоть до отмены этих законов с вступлением в силу Бюджетного и Налогового кодексов.

Можно отметить также такую особенность законодательной базы, как упор на разработку процессуальных норм, явный акцент на регулировании порядка решения тех или иных вопросов взаимоотношений субъектов государственного управления, а не на содержательную сторону их взаимоотношений. Сложность политической обстановки в стране и, вероятно, недостаток политической воли, неопределенность развивающейся модели взаимоотношений между разными уровнями власти, неразработанность многих концептуальных вопросов этих взаимоотношений - все это, вероятно, не позволило четко выразить в федеральных законах содержательную сторону правовых норм.

На практике регулирование бюджетно-налоговых отношений на протяжении большей части 90-х годов осуществлялось прежде всего на основе законов о бюджете, ежегодно принимаемых на федеральном и региональном уровнях, а также указах Президента, что приводило к ежегодному изменению порядка организации взаимоотношений между бюджетами всеъ уровней. В то же время пустоты в федеральной законодательной базе заполнялись огромным количеством подзаконных актов, часто подменявших закон, усложнявших и запутывавших процесс финансового регулирования.

Таковы очень кратко внутренние факторы, повлиявшие на федеральную нормативную базу.

Внешние факторы, обусловившие отсутствие эффективной правовой базы регулирования финансовых потоков, заключаются прежде всего в незавершенности реформирования межбюджетных отношений и региональных финансов. До настоящего времени реформа практически не затронула основные системообразующие элементы межбюджетных отношений, а именно полномочия органов власти всех уровней по формированию как бюджетных доходов, так и по осуществлению расходов, наделение полномочиями и их разграничение; не обеспечена взаимоувязанность экономических прав и ответственности субъектов государственного (муниципального) управления.

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.