WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 9 |

Я, например, выступал бы за то, чтобы Усть-Орда вошла составной частью в Иркутскую область. В Иркутской области имеется достаточная социальная инфраструктура: налажено здравоохранение, образование, в т.ч. и для того, чтобы обслуживать жителей Усть-Орды.

Тяжелое положение в Агинском Бурятском, Чукотском автономных округах. В Корякском автономном округе губернатор просто не вылезает из Москвы: в округе постоянно замерзают два-три района.

Выход, я думаю, простой. Ознакомившись во время пребывания в Испании с ее Конституцией, мы, как ни странно это на наш российский взгляд, не нашли в ней... перечисления ее “субъектов”. Там просто написано, что каждая (имеется в виду национальная, историческая, культурная и т.д.), общность людей имеет право на создание автономного сообщества при том условии, что на территории этого сообщества будет гарантирован достойный уровень жизни людей. И не более того.

Я живо представляю себе технологию решения вопроса о том, иметь или лишиться тому или иному региону статуса субъекта Федерации. Собираются уважаемые люди, условно - ученые, политики, представители бизнеса (это вопрос чисто организационный), сто человек, двести. Изучают вопрос: может ли тот или иной регион быть субъектом Федерации. Изучают представленное им своеобразное технико-экономическое обоснование своих притязаний. Дискутируют. Консультируются. Не спешат. Решают: может. Или - не может. Если не может - на место присылается команда “внешних управляющих”, работающая до тех пор пока не появится возможность обеспечить людям, живущим на территории, приемлемый уровень жизни.

Мои суждения, может быть, покажутся недостаточно взвешенными, но в концентрированном виде они отражают мнение людей, которые работают в этих регионах. И со многими из этих суждений я согласен.

Думается, что сегодняшняя общественная дискуссия в большей степени посвящена проблеме реструктурирования и/или встраивания каких-то новых институтов управления, а проще говоря, проблеме техники управления. Но, как мне кажется, мы не до конца еще поняли, что за агрегат мы имеем в качестве объекта управления. Пока мы не получим полное представление об этом сложном социально-экономическом (в политическом контексте, конечно) агрегате, мы не достигнем успеха в поисках инструментария управления.

Мне кажется, если бы какая-то часть интеллектуального потенциала дискутантов была направлена на изучение этого вопроса, мы продвинулись бы гораздо быстрее и гораздо дальше.

Первый номер журнала “Федерализм” за 2000-й год посвящен проблемам совершенствования российского федерализма, заметил в своем выступлении Э.Б. Алаев. Эти вопросы обсуждались и на страницах “Независимой газеты”, в “Известиях” и многих других изданиях. Было высказано немало предложений - дельных и сумбурных. Сейчас настало время обобщения всего сказанного, что позволяет сформулировать некоторые безальтернативные постулаты.

Первый постулат. Федерализм - будущее нашей планеты.

Если планета пойдет по пути этнического ренессанса и каждый, перефразируя, кулик получит по своему болоту, это будет означать, что на Земле появится 2000 государств. Она уже сейчас неуправляема, а тогда может наступить полный хаос, о чем ученые предупреждали еще в прошлом веке. Этот постулат должен явиться основным стимулом для дальнейшей работы по совершенствованию российского федерализма.

Второй постулат еще не оформлен. Его суть в том, что из федераций, существующих на планете, многие довольно устойчивы. В них центробежных тенденций не наблюдается. Там субъекты Федерации чувствуют себя политически, то есть конституционно, в правовом отношении, защищенными, они обладают определенными правами, обеспечивающими им территориальную независимость (ни одной пяди не отберут), а также экономическую, социальную и, конечно, оборонную, экологическую защищенность. И это надо учитывать - тут ключ для борьбы против факторов дезинтеграции. Главный враг Федерации, на мой взгляд, не федеральный мандат, а сепаратизм, ведущий к ее распаду. Против сепаратизма и надо бороться.

У нас уже есть практически 10-летний опыт существования Федерации. За это время удалось охватить рыночными отношениями все регионы, сохранить территориальную целостность России и субъектов Федерации. Сложились определенные экономические отношения между Центром и регионами. В то же время продолжает действовать ряд негативных факторов - феодализация, автарктизация субъектов Федерации, что связано со значительными различиями в уровнях развития экономики и, в частности, наличием в том или ином регионе энергетических ресурсов.

На мой взгляд, возможно, я ошибаюсь, Совет Федерации превратился в огромный региональный лобби, отстаивающий интересы своих регионов.

Хочу остановиться только на одной проблеме, над которой мы работаем в Центре социально-экономических проблем федерализма - проблеме укрупнения регионов. Эта идея витает в воздухе. Здесь есть решения абсолютно неприемлемые, но есть и такие, которые основаны на мировом опыте, свидетельствующем о том, что надо вводить промежуточное звено между регионами и федеральным Центром. Во Франции 90 департаментов объединены в 20 регионов, в США 50 штатов имеют 9 цензовых районов.

В основу упрупнения можно положить три парадоксальных принципа. Первый - все изменить, ничего не меняя. Второй - усложнить, ничего не усложняя. И третий принцип - найти средства, ничего не удорожая. Остановимся на каждом из них.

Возьмем первый принцип - все изменить, в то же время не трогая 89 субъектов Федерации. Пусть регионы, как и прежде, выбирают в Совет Федерации своих депутатов. Взять хотя бы тот же Агинский Бурятский автономный округ или УстьОрдынский Бурятский АО, которые будут по-прежнему (вместе с Бурятией) иметь, как и сейчас, шесть представителей. Но число ассоциаций (некоторые называют их “землями”, некоторые “генерал-губернаторствами” - Россель, например) можно увеличить (довести, скажем, с 8 до 10). Из того же количества депутатов, которые сейчас есть в собраниях регионов, можно сформировать представительные собрания в ассоциациях.

Второй принцип - его действие основано на необходимости вертикали власти. Субъекты Федерации пусть выбирают губернаторов, президентов, но генерал-губернатор - это новая власть, и его Президент может назначить.

Третий принцип - найти средства, ничего не удорожая. Конечно, надо постараться провести укрупнение за счет существующих затрат. Новые органы власти в ассоциациях облегчат работу федерального Центра. Для огромной массы межрегиональных проектов (железные дороги, электрофикация, газификация) деньги должны выдаваться не регионам, а ассоциациям, которые на базе укрупненных районов проводили бы эти решения в жизнь.

Мы в самом начале этой работы и приглашаем всех принять участие в исследовании этой сложной проблемы.

В рамках темы "круглого стола" С.Н.Хурсевич (Минэкономики России) коснулся нескольких весьма важных, с точки зрения Минэкономики России, аспектов российского федерализма.

Одной из главных проблем, мешающих плодотворному развитию федеративных отношений, является отсутствие правовой регламентации разрешения споров между уровнями бюджетной системы. В частности, на сегодняшний день практически нет другого механизма, кроме как обращения в Конституционный Суд, для того, чтобы оспорить неверные действия в бюджетнофинансовой сфере со стороны федерального уровня государственной власти.

В этих условиях неизбежно проявляется традиционная российская беда, когда «суровость российских законов компенсируется необязательностью их выполнения». В частности, в одной из проблемных статей это даже названо «генетическим пороком» российского федерализма.

Необходимость создания системы судебного разрешения споров между уровнями бюджетной системы можно ярко проиллюстрировать на опыте Испании, на который ссылались многие здесь выступавшие. Кстати, несмотря на то, что Испания является формально унитарным государством, с точки зрения бюджетного федерализма это федеративное государство. Общаясь в кулуарах я пытался выяснить, существует ли хотя бы одно классическое унитарное государство в бюджетно-финансовой сфере. Может быть, такие государства и есть, но мы смогли вспомнить лишь Ватикан.

Очевидно, что федеральное государство без механизма судебного разрешения споров между уровнями власти существовать не может. Но, с другой стороны, нужно отдавать себе отчет в том, что как только возникает такой механизм, естественно, быстрое проведение радикальных реформ становится практически невозможным. Приведу один пример. В Испании 17 автономий. 20 лет назад в Конституции Испании было предусмотрено, что к сфере ведения автономии относится образование, медицинское обеспечение и множество других полномочий. Однако реализовать полностью механизм передачи полномочий вышестоящего уровня бюджетной системы на уровень автономии удалось лишь в 7 регионах из 17, поскольку активно задействованы судебные процедуры, в том числе, процедуры оспаривания передачи расходных полномочий без одновременного предоставления адекватных доходных источников. И, естественно, в Испании в 10 из 17 автономий, например, за медицинское обеспечение отвечает Центр, поскольку не смог согласовать с региональным уровнем власти передачу соответствующих полномочий.

Очевидно, что в России сейчас требуется либо в форме отдельного документа, либо в форме глав имеющихся правовых актов создать Кодекс федеративных отношений. На первом этапе постановлениями обеих палат Федерального Собрания и Правительства РФ может быть принята концепция подобного документа.

Необходимость подобной концепции доказана результативностью принятия Концепции реформирования межбюджетных отношений. Сейчас это единственный пример концептуального документа, который был более или менее согласован между всеми органами власти, а потом более или менее близко к тексту реализован. Указанную Концепцию можно очень долго крити ковать, отмечать недостатки. Как у любого подобного документа там их масса. Однако ее принятие показало, что как только по вопросу, где сталкиваются многообразные точки зрения, принят концептуальный правовой акт, согласованный между различными ветвями власти, - этот правовой акт имеет шанс быть реализованным.

Сейчас нам требуется на основе методологии достижения концептуальной ясности в сфере межбюджетных отношений перейти к достижению концептуальной ясности во всей экономической сфере федеративных отношений, оформив соответствующие правовые акты по стратегическим направлениям развития отношений собственности, по переданным на баланс местных органов власти полномочиям и функциям и т.д. Поэтому Кодекс федеративных отношений (в форме отдельного документа или глав к имеющимся документам) нам необходим.

Отдельного комментария требует прозвучавшая сегодня идея отказа от расщепления налогов и закрепления за каждым уровнем бюджетной системы соответствующего налога. С одной стороны, мы имеем очень большую дифференциацию субъектов местного самоуправления. Это и Новосибирск, это и маленькая деревенька под Новосибирском. Естественно, как только за местным самоуправлением закрепляется определенный вид налогов, маленькая деревенька уже этих доходов иметь в принципе не будет, она становится полностью зависимой от вышестоящего уровня. С другой стороны, Новосибирск получает значительную часть доходов, которые ранее использовались для урегулирования соответствующих дисбалансов на уровне той же самой Новосибирской области.

Таким образом, в обозримой перспективе вероятнее всего реализовать механизм закрепления налоговых полномочий отдельно за каждым уровнем бюджетной системы не получится.

Тем более, что учитывая принципы закрепления налоговых полномочий за определенным уровнем бюджетной системы, таких налогов, которые можно закрепить за местным самоуправлением или за региональными уровнями власти, будет недостаточно для исполнения их функций.

Следующий момент, который бы хотелось затронуть, - это финансовая поддержка. К сожалению, на сегодняшний день для стимулирования субъектов Федерации к увеличению собственных доходов и сокращению расходов используется Федеральный фонд финансовой поддержки. С нашей точки зрения, это самый неудачный вариант стимулирования из всех возможных.

Во-первых, методика распределения Фонда финансовой поддержки пересматривается ежегодно. А во-вторых, в эту методику заложен механизм политического решения. И политического решения не индивидуально для субъекта Федерации, а для всех регионов.

Приведу один пример по прошлому году. По одному варианту распределения Фонда финансовой поддержки Кемеровская область получает ноль, по другому - миллиард.

Такие колебания в принципе уничтожают любую возможность к осуществлению стимулирования субъектов Федерации через Фонд финансовой поддержки только по одной причине:

любой регион прекрасно знает, что в зависимости от смены методики распределения Фонда в следующем году он может получить ноль или может получить миллиард.

С нашей точки зрения, единственным на сегодняшний день мощным стимулом для оказания финансовой поддержки регионам является закрепление на длительный период времени доходных источников, расходных полномочий и сумм финансовой поддержки, которые причитаются данному региону. И важнейшим элементом является приведение доходных источников в соответствие с расходными полномочиями. Совершенно ненормальна ситуация, когда свыше 75 процентов субъектов Российской Федерации являются получателями Фонда финансовой поддержки. Это показывает очевидный вертикальный дисбаланс бюджетной системы, без устранения которого говорить о развитии федеративных отношений очень и очень сложно.

Часто от внимания законодателей ускользает важнейший аспект оказания финансовой поддержки - это инвестиционная финансовая поддержка. Наши коллеги из стран с развитой рыночной экономикой любят приводить пример, что лучше давать удочку, для того чтобы поймать рыбу, а не уже пойманную рыбу. Соотношения инвестиционной и текущей финансовой поддержки показывают, что стране приоритетно - удочка или рыба.

В Российской Федерации текущая финансовая поддержка при мерно на полтора порядка превосходит объем инвестиционной финансовой поддержки. В результате не создаются фонды, которые позволили бы данному субъекту Федерации стать более или мене самодостаточным. Без обеспечения баланса текущей и инвестиционной финансовой поддержки преодоление региональной асимметрии представляется практически нереальным.

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 9 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.