WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 9 |

Почему нам нужно повышать централизацию бюджетных ресурсов Потому что сейчас общество, население предъявляют слишком высокие социальные требования государству. Мы говорим: зарплата, социальные пособия и льготы должны платиться. Адресуются все эти требования к государству вообще. К сожалению, в представлении населения государство является неким субъектом, к которому адресуются все претензии. Коль таковы общественные настроения, федеральный бюджет должен взять на себя значительную часть ныне существующих социальных обязательств и проводить их реструктуризацию, оптимизацию в соответствии с имеющимися реальными ресурсами, освободив региональные и местные власти от выполнения несвойственных им функций в части, например, выплаты социальных пособий, предоставления ведомственных и иных льгот и т.д.

При этом надо предоставить им автономию в тех сферах, которые имеют действительно региональный и местный характер, в частности, дать значительно большие, чем сейчас, полномочия по введению и взиманию собственных налогов.

Нужно раз и навсегда отказаться от расщепления налогов между органами бюджетной системы. “Один бюджет – один налог” - совершенно нормальный принцип. Только этот принцип гарантирует полную уверенность в том, что никогда ни у кого дополнительно полученные средства не заберут. Часто ссылаются на германский опыт, как пример того, что там система нормально работает. Но в Германии делятся не федеральные налоги, а совместные налоги, которые чуть ли не в конституции определены. Федеральные налоги как таковые не используются в качестве способа бюджетного выравнивания. И это правильно, потому что не в этом их цель. Каждый уровень власти должен иметь возможность взимать свои собственные налоги.

Уровень налогообложения в пределах территориальных единиц должен соответствовать и находиться в прямой взаимосвязи с количеством и качеством предоставляемых бюджетных услуг. Если при этом есть единое экономическое пространство, если население, рабочая сила могут мигрировать, если может перемещаться капитал, инвестиции, то в таких условиях региональные и местные власти поставлены в условия конкуренции.

И тогда уровень налогообложения примерно начинает соответствовать тому, что население данной конкретной территории хочет “купить” взамен на эти деньги. Бюджет здесь выступает способом переработки добавленой стоимости, созданной на этой террритории, в обычные бюджетные услуги. В условиях конкуренции само население должно решать, на каком уровне налоговых изъятий оно согласно с тем, чтобы финансировать те или иные бюджетные услуги.

Это общая схема. И реализовывать ее можно разными способами: радикально, помягче, с различными переходными этапами. Сейчас самой главной проблемой российского бюджетного федерализма являются федеральные мандаты, т.е. попытки вмешательства в расходные полномочия региональных и местных властей. Таких типов мандатов семь. Их стоит озвучить, чтобы знать, как с ними бороться.

Первый тип – это те федеральные расходы, которые официально числятся за федеральным бюджетом, но де-факто финансируются регионами. Любая федеральная структура по коммунальным платежам: учебные заведения, суды, тюрьмы, милиция и т.п. финансируется из регионального бюджета, хотя никто никому такого права не давал. И этого не нужно делать, потому что должно идти нормальное финансирование из федерального бюджета. С такой практикой нужно бороться, вплоть до официального запрета. И при этом одновременно вводить нормальный территориальный разрез федерального бюджета, чтобы всем было ясно, на какую территорию сколько денег по ведомственным каналам идет.

Второй тип федеральных мандатов касается финансирования огромного количества бюджетных учреждений федеральной собственности или федеральных ведомств, переданных региональной власти в 50-ые и даже в 30-ые годы (конные заводы, семеноводческие станции, рыбные инспекции и т.д.). Конечно, тогда об этом никто не задумывался, но с вступлением в силу Бюджетного кодекса теперь все финансируется по уровням бюджетной системы. Регионы отказались от их финасирования (и правильно сделали). Минсельхозпрод разводит руками - “что же теперь делать, у нас учреждения осталась без финансирования”. Надо включать все эти учреждения в смету федеральных расходов федеральных министерств.

Третий тип федеральных мандатов, больше всего досаждающих регионам, - это ведомственные льготы: военнослужащим, милиционерам, судьям, прокурорам. Все они ездят практически бесплатно, получают льготы по коммунальным платежам. В итоге осуществляется перекрестное субсидирование, когда одна категория населения платит за другие категории.

Способ решения этой проблемы прост: нужно включить эти расходы в прямую смету соответствующих министерств. Если есть деньги – финансировать повышение зарплаты соответствующим категориям работников, нет денег – отменять.

Близко примыкает к третьему следующий тип мандатов – льготы бюджетникам, как региональным, так и федеральным.

Здесь следует принять решение о том, чтобы когда-нибудь в одно из повышений заработной платы вошли все эти льготы и впредь выплачивались непосредственно “бюджетниками”.

Самый большой по масштабу (8% ВВП) объем мандатов - это законы о ветеранах, инвалидах, чернобыльцах, детские пособия и огромное количество разного рода социальных пособий и льгот вневедомственного характера. Финансируются они процентов на 20, не более, причем в Москве на 100%, а в других республиках и регионах на 5 и менее процентов. Эти мандаты нужно тоже включать в федеральный бюджет и радикально сокращать. Та часть, которая останется, преобразовывать в единое пособие по нуждаемости, по возможности выплачивая его из федерального бюджета. Если нет такой возможности, то предоставлять целевую субвенцию на эти средства субъектам Федерации.

Шестой мандат – заработная плата работникам бюджетной сферы. Здесь вопрос открытый. С одной стороны, считают, что Центр должен как-то гарантировать выплату заработной платы в бюджетой сфере. С другой стороны, теоретически не следует брать на федеральный бюджет заработную плату. Здесь нужно искать какой-то компромисс: либо частично гарантировать базовую зарплату, либо только ее индексацию. При этом все равно финансирование нужно осуществлять в виде целевой финансовой помощи субъектам Федерации. Но в перспективе нужно отказываться вообще от полного регулирования заработной платы в бюджетной сфере как федеральной, так и региональной, не должно быть никакой единой тарифной сетки, никаких районных коэффициентов, никаких решений ежегодной индексации.

Есть средства – пожалуйста, повышайте, нет средств – живите по средствам.

Последний, седьмой, тип федеральных мандатов покрывает почти все виды расходов регионов. Это разного рода финансовые нормативы.

При этом с ног на голову поставлен проект или концепция закона о так называемых государственных минимальных социальных стандартах. Сейчас этот закон исходит из следующего:

социальный стандарт – это деньги, которые Центр должен региону на то-то и то-то, хотя все должно быть совсем наоборот.

Государственный социальный стандарт – это качество услуг, это требования, которые Центр может предъявить региону. Такой, например, социальный стандарт, как “Скорая помощь”. Она должна за 30 минут обеспечивать прибытие “по вызову”. И деньги на это федеральный бюджет не должен предоставлять региону. Последний должен сам обеспечивать этот стандарт, если он входит в его расходные полномочия, за его собственные средства. Таким образом, закон о социальных стандартах – это способ защиты регионов и органов местного самоуправления от федеральных мандатов. Чем уже эта сфера, тем меньше федеральных мандатов. Если эта сфера широка, то все расходы превращаются в федеральный мандат. Это очень плохо.

По поводу поставленных здесь концептуальных вопросов общего характера. Например, статус местного самоуправления.

Мы слишком категорически отделили местное самоуправление от государства. С другой стороны, считается, что любой населенный пункт, когда он только захочет, может получить право стать муниципальным образованием. Если мы пойдем по пути реальной децентрализации бюджетной системы (а нам это делать нужно – передавать на местный уровень и деньги, и полномочия), мы рискуем оказаться в очень неприятной ситуации, когда у нас все более-менее значимые муниципальные образования отделятся, выйдут из состава нынешних районов, оставив вокруг себя финансовую пустыню, и вся бюджетная система развалится.

Кажется, мы где-то тут перегнули палку. Во всех странах существует нормальный третий уровень государственной власти, а ниже – местное самоуправление, собственно населенные пункты и т.д. Мы подняли местное самоуправление на достаточно высокий территориальный уровень и в итоге полностью запутались, какие функции государственные, а какие негосударственные. Сейчас идет бесконечная дискуссия о том, сколько нужно платить местным властям за выполнение таких-то государственных функций. Нисколько не нужно платить. Государственное образование на уровне района, города бывшего областного подчинения можно назвать третьим уровнем государственной власти – здесь полноценные бюджет, представительные и исполнительные органы и т.д. А внизу сфера собственно местного самоуправления на уровне более мелких населенных пунктов.

Надо серьезно разобраться, куда наше муниципальное развитие зашло. С точки зрения чисто межбюджетных отношений это сейчас чуть ли не стена, которая на самом деле не дает нам возможности ввести, например, полноценный налог на недвижимость или ввести нормальный муниципальный подоходный налог. А их введение будет полной катастрофой: все райцентры, более-менее значимые, просто выйдут из состава своих районов, потому что будут иметь возможность получать значительно больше (тем более введение муниципального налога на прибыль).

Вопрос о том – укрупнять или не укрупнять субъекты Федерации. На мой взгляд, их надо разукрупнять, например, Тюменскую область. Кстати, Федерация ежегодно платит за “матрешечные” субъекты Федерации, потому что плата за недра, которая поступает из автономных округов, за счет федеральной доли возвращается в область. Вполне нормальны и полноценны как субъекты Федерации Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий округа. Вопрос об укрупнении возник в связи с тем, что якобы трудно управлять регионами. Но управлять субъектами Федерации не нужно в принципе. А 89 субъектами “управлять” легче, чем десятью. Потому что единственный способ управлять десятью – это договариваться с ними, уступать, торговаться и т.д.

Управлять же можно достаточно большим количеством субъектов, если создать для всех единые понятные правила игры. И поэтому чем больше субъектов федерации, тем лучше.

А.Г. КОЦОЕВ (Территориальное Управление Президента России) рассказал, что в течение последних трех лет ему приходится регулярно вылетать в разные регионы страны и общаться с людьми, активно участвующими как в принятии политических решений, так и в формировании законодательного поля.

Сегодня, однако, мне хотелось бы выступить как научному сотруднику, имеющему опыт работы в государственном аппарате.

Начну с проблемы местного самоуправления.

Коллега А.Лавров совершенно прав: действительно, жить надо по средствам. Это трюизм, но весьма актуальный для данного вопроса. Складывается впечатление, что мы забыли о том, что создание органа местного самоуправления есть не обязанность, но право населения. И это принципиально важно для понимания как сути дела, так и содержания сегодняшней проблематики. В том же, как организовывалось местное самоуправление в постреволюционной России (т.е. после 1991 года), есть отзвуки еще цековских времен. Собрали людей, которые руководили исполкомами, и сказали, чтобы к такой-то дате были представлены уставы муниципальных образований, а к такой-то - проведены выборы. И все это гордо называлось реализацией права на местное самоуправление. Право, иначе говоря, было реализовано как обязанность! Остается упомянуть о том, что сам Закон об организации местного самоуправления в Российской Федерации грешит серьезными методологическими изъянами.

В итоге проведения такой непродуманной кампании подавляющая часть местных администраций занята в основном выбиванием денег из областного, краевого и т.д. бюджета. Эти люди постоянно находятся в своих “столичных” городах, к тому же плохо представляя себе материю, которая является объектом их управления. Многие были бы рады прекратить эти игры в местное самоуправление, но правовой институт такого отказа по недоразумению даже не упоминается в законе.

На мой взгляд, самоуправление сегодня в наших условиях есть чистая фикция. С другой стороны, существуют такие города, как Владивосток, Екатеринбург, другие промышленные гиганты. Они также считаются объектами местного самоуправления. Полагаю, что и здесь мы имеем дело с недоразумением. Не может быть объектом местного самоуправления многомиллионный промышленный мегаполис. Крупные города должны быть выведены их сферы правового регулирования, обеспеченной действующим законодательством о местном самоуправлении.

Необходимо вводить третий уровень государственного управления. А ниже этого уровня оставить людям заниматься тем, чем и должны заниматься муниципальные образования: организацией дворов, строительством детских площадок и т.п., не более того.

Сегодня мы возлагаем неоправданно большие надежды на органы местного самоуправления, которые в сущности таковыми не являются.

Здесь должен действовать принцип: если нет средств для реализации в полной мере права на местное самоуправление, нельзя претендовать на создание полнокровной власти на местах. И это означает, что если в каком - то городе есть “три двора и два кола” и больше ничего, никакой доходной базы, в нем не должен создаваться орган местного самоуправления. Это очевидно. Если нет средств, чтобы обеспечить самоуправление, если невозможно силами самоуправления гарантировать людям достойный уровень жизни, то незачем ставить вопрос о самоуправлении.

Та же самая история, только более сложная политически, возникает, когда мы поднимаемся на уровень субъекта Федерации. Не вполне понятно, чем мотивирован статус субъекта Федерации, которым располагает значительное количество регионов. Сто процентов средств для развития они вынуждены получать в Москве. Стремление иметь статус субъекта Федерации, не подкрепляемое экономической самодостаточностью, можно объяснить лишь притязаниями, аппетитами местной элиты. В большинстве этих регионов так тяжело жить, что люди там даже не замечают отсутствия главы администрации, улетевшего в Москву “выколачивать” деньги. Их беспокоят другие проблемы.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 9 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.