WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 120 |

млрд руб РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2004 году тенденции и перспективы Независимо от возможных причин (скорее всего, в той или иной степени правомерны все три высказанных выше предположения) сложившаяся ситуация оказывает самое негативное влияние на стимулы региональных властей к прове дению эффективной бюджетной политики. Ситуация, при которой федеральные власти при распределении финансовых ресурсов не придерживаются заранее заявленных принципов и оказывают дополнительную помощь регионам, в кото рых наблюдаются финансовые трудности, в мировой литературе называется си туацией мягких бюджетных ограничений10. Как показывает мировой опыт, мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей приводят к возникновению целого ряда негативных экономических эффектов – как превышение эффектив ного уровня бюджетных расходов, так и эффекты более общего характера (соз дание препятствий для роста частных инвестиций и рост неэффективных инве стиционных проектов повышенного риска).

На практике это означает, что в ситуации, когда региональные власти имеют основания обоснованно ожидать получения дополнительной финансо вой помощи по сравнению с объявленными первоначально объемами, могут наблюдаться несколько видов негативных эффектов. Во первых, региональные власти могут принимать на себя повышенные риски при осуществлении как бюджетных программ, так и заимствований. Во вторых, вероятность получения дополнительного финансирования позволяет региональным властям прини мать на себя дополнительные обязательства в виде кредиторской задолженно сти, а также не предпринимать меры по повышению эффективности бюджет ных расходов в регионе. В третьих, зная, на основании опыта предшествующих лет, примерный перечень показателей, на основании которых федеральные власти будут распределять между регионами дополнительную финансовую помощь, региональные власти могут оказывать влияние на значение соответ ствующих индикаторов (например, уровень кредиторской задолженности в ре гионе, уровень задолженности по заработной плате в бюджетном секторе, уро вень задолженности бюджетных учреждений по коммунальным платежам и т.д.). В результате на первый взгляд благоприятное для населения регионов – получателей финансовой помощи решение о предоставлении дополнительной финансовой помощи может привести к последствиям, имеющим негативный эффект не только для жителей конкретных регионов, но и для страны в целом (для состояния ее государственных финансов). При этом вероятность наступ ления таких эффектов возрастает, если получение дополнительной финансо вой помощи наблюдается периодически.

Фактором, способствующим наличию мягких бюджетных ограничений у российских региональных властей, служит не только увеличение общего объ ема финансовой помощи, предусмотренной законом о федеральном бюдже те. Продолжает оставаться высоким объем финансовых ресурсов, объявлен ный уже перед началом финансового года, однако полномочия по принятию решений о конкретной методике их распределения делегируются правитель См., например, Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints. Rodden, Jonathan, Gunnar Eskeland and Jennie Litvack (eds). – Cambridge: MIT Press, 2003.

Раздел Денежно кредитная и бюджетная сферы ству, которое принимает подобные решения в течение финансового года. В результате региональные власти не располагают информацией о том, каким образом будут распределяться те или иные средства, что создает стимулы для возникновения мягких бюджетных ограничений, а также для стремления региональных властей к получению дополнительной финансовой помощи.

Так, в 2004 г. около 25% средств, направляемых на дотации для сбаланси рованности региональных бюджетов, не было распределено между регионами законом о федеральном бюджете: дотации бюджетам субъектов Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ в сумме 15 млрд 194 млн 335 тыс. руб. распределялись согласно приложению 36 к закону о федеральном бюджете, а порядок распределения и размеры дотаций бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированно сти бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 4,965 млрд руб. опре делялись правительством Российской Федерации.

Создание таких резервов, порядок использования которых четко не оп ределен в начале финансового года, может оказать негативное воздействие и на фискальное поведение региональных властей (в виде попытки получить еще не распределенные финансовые ресурсы центра вместо того, чтобы оп тимизировать собственные финансовые ресурсы), и на контроль за распре делением и использованием данных средств.

Такая же практика сохраняется и в 2005 г. На рис. 14 представлена ди намика дотаций на стабилизацию региональных бюджетов исходя из методи ки распределения данных средств и по усмотрению правительства.

Как видно из представленных на рис. 14 данных, доля и объем дотаций на сбалансированность региональных бюджетов, порядок распределения ко торых определяется правительством, значительны и в 2004 г., и в 2005 г. Доля этих средств составляет примерно 1/4 общего объема дотаций на поддержа ние сбалансированности региональных бюджетов.

Порядок и правила распределения дотаций на поддержку мер по обес печению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации на 2004 г. были разработаны и утверждены постановлением правительства во второй половине финансового года. Основной чертой указанных правил яв ляется то, что они обычно опираются на отчетные показатели региональных бюджетов, хотя использование таких показателей было признано неэффек тивным еще в 1998 г. при изменении Методики распределения дотаций из ФФПР11.

См. Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999– 2001 гг., одобренную постановлением правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г.

№ 862.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2004 году тенденции и перспективы 75,4% 73,4% 24,6% 26,3% 2004 порядок распределения дотаций закреплен в законе о бюджете порядок распределения дотаций определяется Правительством РФ Рис. 14. Динамика объема и доли дотаций на стабилизацию региональных бюджетов, распределяемых исходя из методики распределения данных средств и по усмотрению правительства (млрд руб.) В соответствии с постановлением правительства правом на получение дотаций на сбалансированность бюджетов обладают регионы, у которых от ношение первоочередных расходов консолидированного бюджета (расходы на оплату труда, начисления на оплату труда, на обеспечение платежей по обязательному медицинскому страхованию за неработающее население, компенсация разницы между установленным уровнем платежей граждан за жилищно коммунальные услуги и экономически обоснованными тарифами, капитальный ремонт жилищного фонда, выплата населению субсидий на оп лату жилья и коммунальных услуг) за 5 месяцев 2004 г. к консолидированным доходам за 5 месяцев 2004 г. (за вычетом средств фонда компенсаций, средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, перечисленных авансом, и некоторых видов субвенций) состави ло не менее 60%.

Размер предоставляемой дотации отдельному региону зависит от сум мы расходов консолидированного бюджета данного региона за 2003 г., от от ношения его первоочередных расходов к доходам за 5 месяцев 2004 г., от уровня его бюджетной обеспеченности после распределения средств ФФПР в 2004 г.

Предоставление дотаций происходит в два этапа. На первом этапе (в сентябре 2004 г.) регионам было перечислено 30% всего объема дотаций на поддержание сбалансированности региональных бюджетов. На втором – в октябре 2004 г. согласно данному постановлению должны были быть пере числены оставшиеся 70% дотаций, которые распределялись между региона Раздел Денежно кредитная и бюджетная сферы ми на основе всех описанных выше показателей, но с применением коррек тирующего коэффициента.

Этот корректирующий показатель выполнения мер по обеспечению сба лансированности бюджета субъекта Федерации должен был учитывать деятель ность субфедеральных властей, направленную на улучшение финансового со стояния региона.

Корректирующий показатель рассчитывался на основе:

1. снижения кредиторской задолженности регионального бюджета по оплате труда, начислениям на оплату труда, предоставлению государственных пособий гражданам, имеющим детей, и оплате коммунальных услуг;

2. коэффициента снижения недоимки по региональным и местным налогам и налогу на прибыль в части, зачисляемой в консолидированный бюджет субъекта Федерации;

3. коэффициента снижения неурегулированной задолженности субъекта Федерации перед федеральным бюджетом.

Таким образом, была сделана попытка компенсировать негативные эф фекты предоставления нерегулярной дополнительной финансовой помощи, а также стимулировать использование дотаций региональными властями на проведение мер по оздоровлению региональных финансов.

Вместе с тем рациональность существования дотаций на сбалансиро ванность региональных бюджетов, распределяемых исходя из отчетных пока зателей и предусматривающих в определенной мере целевой характер ис пользования получаемых регионом средств, кажется нам небесспорной.

Аналогичного эффекта можно было достичь, с одной стороны, путем увеличения объема ФФПР, а с другой – за счет предоставления различного рода обусловленных субвенций на оздоровление региональных финансов.

Причем оба мероприятия могли бы быть заранее предусмотрены законом о федеральном бюджете на 2004 г. Все индивидуальные и выходящие за общие рамки потребности в дополнительных средствах со стороны регионов, не связанные с чрезвычайными ситуациями, могут решаться путем привлечения заимствований в рыночном секторе. Это увеличило бы определенность для регионов при составлении своих бюджетов, а также отчасти снизило остроту проблемы мягких бюджетных ограничений (в случае активного использования заимствований проблема мягких бюджетных ограничений может проявляться при предоставлении финансовой поддержки субнациональным властям из за невозможности выполнения последними своих обязательств по погашению привлеченных займов).

Представляется более эффективным не только распределять всю заплани рованную финансовую помощь регионам через заранее установленные меха низмы, но и сообщать информацию региональным властям об объеме финансо вой помощи каждому региону до наступления планового периода. При этом необходимо либо воздержаться от предоставления сверхплановых финансовых ресурсов, либо предусмотреть в федеральном законодательстве исчерпываю РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2004 году тенденции и перспективы щий перечень случаев, когда предоставляется дополнительная помощь, а также правила ее предоставления.

Еще одним «механизмом гибкости» федерального бюджета стала воз можность перераспределения дотаций и субвенций бюджетам закрытых ад министративно территориальных образований (ЗАТО). Согласно постанов лению правительства от 12 августа 2004 г. № 409 Министерство финансов по итогам 9 месяцев 2004 г. может перераспределить дотации от ЗАТО, у кото рых доходы выше запланированных 115%, в пользу тех ЗАТО, у которых дохо ды ниже запланированного уровня. Аналогичному сокращению подлежат и субвенции на капитальные расходы и отселение, а также субвенции, исполь зуемые не по назначению.

2.3.3. Новая методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации В соответствии с требованиями нового бюджетного законодательства, вступающего в силу с 1 января 2005 г., в 2004 г. была разработана и утвер ждена постановлением правительства от 22 ноября 2004 г. № 670 новая Ме тодика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФРП), в которой были учтены недостатки предыдущих методик.

Впервые с начала функционирования ФФРП методика распределения дота ций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации была закреплена в виде нормативно правового акта (до 2005 г. данная методика существовала лишь в виде информационных материалов, представляемых правительством в составе пакета документов к проекту закона о федераль ном бюджете на очередной финансовый год). Можно выделить следующие нововведения, отличающие новые принципы распределения средств ФФПР от существовавших ранее.

1. Начиная с 2005 г. из ФФПР будут выделяться средства в виде дотаций только на выравнивание уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъ ектов Российской Федерации (в 2004 г. дотации на выравнивание расчетной бюджетной обеспеченности составляли около 94% ФФПР). Из состава дота ций на выравнивание бюджетной обеспеченности исключены субсидии на государственную поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топ лива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравнен ные к ним местности, а также субвенции на компенсацию тарифов на элек троэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

Данная мера, по сути, завершает очередной этап реформирования вы равнивающих трансфертов в России, устанавливая нецелевой характер рас пределения всех средств ФФПР. Начиная с перехода к единой формуле рас пределения средств ФФПР в 1999 г., в составе фонда сохранялись компоненты, направляемые на целевое финансирование отдельных видов расходов. Основной причиной для существования подобных компонентов яв лялся компромисс, при котором переход к новым принципам распределения трансфертов из ФФПР сопровождался сохранением его целевой составляю Раздел Денежно кредитная и бюджетная сферы щей. Со временем эта целевая составляющая фонда стала выделяться рас четным путем из общего объема средств, рассчитанного по единой формуле, и потеряла всякую связь с декларируемыми в ее названии целями (финанси рование «северного завоза» и компенсация высоких тарифов на электроэнер гию). Логическим завершением этого процесса стал отказ от данной целевой составляющей.

Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 120 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.